O sistema de mérito no Brasil e no mundo

Índice
Introdução
O sistemas de serviço civil no mundo
Os sistemas de mérito
O serviço civil no Brasil
O concurso público e as fraquezas do sistema de mérito
Considerações finais

Introdução

A construção do serviço civil independente e profissional no Brasil acompanhou as transformações do regime político ao longo de décadas. Desde a criação dos fundamentos do sistema burocrático durante a ditadura Vargas até a Constituição de 1988, foram diversos os esforços para construir uma burocracia profissional e que desse fundamento aos diferentes planos de desenvolvimento econômico e modernização social liderados por diferentes grupos políticos. Com o advento das crises político-econômicas nos últimos anos, especialmente em nível federal, a discussão sobre a autonomia do serviço público em relação ao controle exercido pelos políticos eleitos ressurgiu.

As trocas mais frequentes da coalizão governante levaram ao aumento da frequência e à multiplicação dos tipos de intervenções realizadas pelo Executivo Federal no funcionamento da burocracia. Alterações no quadro de servidores e a adoção de profundos cortes de recursos em alguns órgãos levantaram discussões sobre os limites da influência político-partidária no funcionamento do serviço público, a resistência dos servidores de carreira em implementar a agenda de governo e a fragilidade dos princípios de mérito no serviço público brasileiro.

O debate em torno da proteção dos princípios de mérito no serviço público frente à ameaça de autocratização representada pela ascensão de líderes populistas surgiu em diversas partes do mundo, inclusive na América do Norte e na Europa. Nestas regiões, regimes democráticos foram colocados à prova, como nos Estados Unidos de Donald Trump, na Hungria de Viktor Orbán e no México de Andrés Manuel López Obrador.

O processo de erosão democrática destaca-se pela capacidade das lideranças de subverter as regras e as instituições que garantem o funcionamento da democracia a partir de instrumentos legalmente instituídos. Ou seja, sem recorrer a golpes militares ou revoltas armadas, novas lideranças desenvolveram um arsenal de instrumentos e estratégias de ação que enfraquecem o funcionamento da democracia sem cessá-la de maneira abrupta, como, por exemplo, campanhas de desinformação, alterações constitucionais que diminuem freios e contrapesos ao poder dos governantes e o enfraquecimento das instituições que garantem o pluralismo, como supremas-cortes, órgãos de controle e o Legislativo^[1].

O Instituto Igarapé, em parceria com a República.org, está publicando uma série de notas técnicas para que buscam entender quais são as estratégias de ataque ao serviço público em contextos de erosão democrática e autocratização, utilizando o governo federal brasileiro como estudo de caso. Nesta Nota Técnica 2, destacaremos o papel do sistema de mérito como forma de frear processos de autocratização. Esta Nota Técnica está dividida em três partes. Na primeira, apresentamos o funcionamento dos sistemas de serviço civil em diferentes países e a adoção dos chamados “sistemas de mérito” como forma de proteger a administração pública de ingerência política excessivas. Na segunda, abordaremos o surgimento do serviço público no Brasil e as fraquezas dos mecanismos de proteção do mérito no país, o que torna a administração pública mais suscetível a episódios de  erosão democrática. Finalmente, na última parte oferecemos considerações finais a fim de impulsionar o debate do fortalecimento e valorização do serviço público no Brasil. 

O sistemas de serviço civil no mundo

Não existe definição universal de servidor público ou serviço público. Os termos “serviço público” ou “serviço civil” podem ser utilizados para se referir a fenômenos administrativos e institucionais diferentes. Na França, a ideia de fonction publique inclui quase todos os empregados públicos dos governos central e subnacionais, pois todos são sujeitos a um mesmo estatuto administrativo. Já no Reino Unido, há uma distinção clara entre os funcionários vinculados ao governo central ou à Coroa Britânica (civil servants) e os profissionais contratados responsáveis pela oferta de serviços (em governos locais e no sistema de saúde)^[2]. A Alemanha, por sua vez, trabalha com uma distinção em três grupos: Beamte (estatutários), Angestellte (contratados) e Arbeiter (trabalhadores manuais), cada qual regido por um tipo de estatuto em cada um dos governos subnacionais (os Länder)^[3].

O termo “serviço civil” é utilizado para se referir a um recorte, um grupo dos profissionais contratados pelo poder público. A extensão deste recorte e o perfil dos profissionais contratados pelo Estado e que são incluídos no serviço civil varia de acordo com a tradição administrativa de cada país. Em alguns casos, a própria noção de “serviço civil” enquanto um agrupamento de trabalhadores públicos com prerrogativas específicas é pouco relevante, na medida em que tal termo tem sua origem associada ao funcionamento do Estado tal como historicamente organizado no Reino Unido.

No modelo britânico, conhecido como Sistema Westminster^[4], o termo “serviço civil” é utilizado para designar uma parte da burocracia pública – no caso, os profissionais selecionados por mérito e dedicados integralmente ao exercício das funções civis do Estado, aos quais são concedidas proteções legais em troca de uma atuação técnica e livre de influências político-partidárias. Após o término da Segunda Guerra Mundial, com a expansão das responsabilidades governamentais impulsionada pela criação do Estado de Bem-Estar Social, o universo da burocracia se expandiu em todos os países da Europa Ocidental. No Reino Unido, os profissionais responsáveis pela oferta de serviços sociais como saúde e educação foram excluídos do serviço civil.

O modelo de organização do Estado adotado pelo Reino Unido (chamado de modelo anglo-saxão) influenciou a formação do serviço público em um grande número de países, dando origem a diferentes categorias, dentre as quais a variante americana é a mais relevante. A criação do serviço civil nos EUA foi influenciada por um desejo de romper com algumas das características do modelo britânico (entendido como elitista) e por uma cultura política avessa ao aumento do tamanho do Estado. Neste contexto, a Constituição americana não instituiu um sistema administrativo coeso para a gestão do Estado, concedendo esta prerrogativa ao Legislativo e assegurando ao Executivo amplo controle sobre a gestão das funções de governo. Por esta razão, nos primeiros anos após a independência, o serviço civil em nível federal foi organizado com base em mecanismos de patronagem, e muitas competências foram atribuídas aos governos estaduais, que dispunham de liberdade para organizar suas atividades administrativas. A adoção de um sistema de recrutamento profissional de servidores públicos teve início quase um século após a independẽncia, com a aprovação do Pendleton Act em 1883.

Os modelos napoleônicos (cujos principais expoentes são França e Espanha) são caracterizados por sistemas administrativos altamente centralizados, e por mecanismos de regulação do emprego público mais abrangentes, nos quais a maior parte dos  trabalhadores civis do Estado são considerados  “funcionários públicos”. Estes, por sua vez, são organizados em carreiras bem definidas às quais os servidores são vinculados por toda a vida funcional, e são selecionados e capacitados por Escolas de Governo, entendidas como organizações públicas tecnocráticas. Uma variação do modelo napoleónico é o modelo continental, também chamado modelo Rechtsstaat. Ambos modelos compartilham fundamentos filosóficos, mas este último se caracteriza (i) pela existência do direito administrativo enquanto corpo autônomo de legislação e jurisprudência dedicado à gestão dos servidores civis e; (ii) pela existência de códigos de direito administrativos detalhados, que reduzem a discricionariedade dos servidores civis bem como a influência dos políticos eleitos sobre o exercício das funções públicas.

Os modelos ocidentais (tanto algo saxão quanto os europeus, incluídas as suas variações) compartilham entre si a busca pela separação entre o poder político e a atividade administrativa, instituindo diferentes mecanismos de controle e prestação de contas. Em outras tradições administrativas, como a imperial chinesa e o modelo soviético, esta separação é inexistente ou pouco relevante para entender a organização do Estado. Esta é uma diferença fundamental, pois em regimes democráticos, a gestão dos recursos humanos no setor público é marcada por uma tensão entre duas condições: de um lado, a necessidade do serviço público ser responsivo com relação às políticas definidas via processos de deliberação democrática, atuando para implementar programas e políticas que atendam às prioridades estabelecidas por políticos eleitos e, por outro lado, a necessidade de estabelecer limites à ingerência política sobre o funcionamento da burocracia, como forma de resguardar o uso de critérios meritocráticos na definição das práticas de gestão de pessoal, visando a sua profissionalização e o fortalecimento das capacidades.

Não há uma única fórmula para alcançar o equilíbrio entre autonomia e a accountability na gestão de pessoas no serviço público, motivo pelo qual as instituições responsáveis pela gestão do serviço civil em países democráticos se encontram em permanente processo de reforma e aperfeiçoamento. Ou seja, este é um desafio que é enfrentado em diferentes países por meio de desenhos institucionais plurais e dinâmicos, que se ajustam ao longo do tempo para responder ao surgimento de novas práticas políticas e administrativas.

Em que pese a dificuldade em definir o que seria um “arranjo ideal” para organizar a tensão entre política e administração na gestão de recursos humanos no serviço público, os benefícios de contar com uma força de trabalho permanente, selecionada por mérito e cujos incentivos de carreira não sejam coincidentes com os incentivos que organizam a política partidária são conhecidos. Schiavo-Campo e Sundaram^[5] elencam alguns deles: governança^[6]; bens e serviços públicos; desenvolvimento institucional; e eficiência fiscal.

Os sistemas de mérito

A construção de sistemas de mérito no serviço público remonta aos exames da China Imperial, utilizados para recrutar a classe de funcionários letrados de primeiro nível, também conhecidos por mandarins, responsáveis por aconselhar a monarquia e administrar o Estado chinês. O sistema de concursos e a existência de um quadro de altos funcionários civis foi descoberto por comerciantes e diplomatas europeus no século XV, durante as grandes navegações, e nos anos seguintes exerceu forte influência sobre o pensamento administrativo em diferentes países da Europa. O modelo foi formalmente adaptado ao contexto institucional do Reino Unido no século XIX, a partir das recomendações do relatório Northcote-Trevelyan (1853), elaborado por solicitação do parlamento para propor medidas de melhoria da gestão do império britânico. O relatório propôs a criação de um quadro de altos servidores civis permanentes e imparciais, recrutados por mérito em exames abertos e competitivos.

As medidas tomaram forma em 1855, quando o então primeiro ministro William E. Gladstone aprovou a criação da Comissão de Serviço Civil. A Comissão foi estruturada em torno de um painel de dez comissários selecionados pelo parlamento por meio de acordos políticos entre governo e oposição. O modelo de governança do serviço civil do Reino Unido tornou-se um fundamento da Constituição (que não é codificada) e do sistema político do país, que por sua vez foi exportado para diversas regiões do mundo sob controle do empreendimento colonial britânico. Ou seja, a existência de um serviço público autônomo tornou-se uma das características fundamentais do “Modelo Westminster”, que passa a se organizar em torno de uma tensão entre dois tipos de instituições:

1. Um parlamento com soberania suprema sobre os poderes executivo e judiciário (o que significa que o legislativo pode aprovar ou anular quaisquer leis, sem restrições);
2. Um serviço civil independente e apartidário, responsável por aconselhar e implementar as decisões de governo.

Ambas características apontam para a existência de uma tensão natural entre política e administração. De um lado, a soberania suprema do parlamento significa que, em última medida, o serviço civil se submete ao parlamento, a quem cabe definir os parâmetros de gestão da força de trabalho do setor público. Por outro lado, o princípio da neutralidade do serviço civil emerge de um acordo político e, com o passar dos anos, foi incorporado à Constituição do Reino Unido. A tensão entre política e administração se repete em outros sistemas administrativos^[7].

O conceito de “barganhas do serviço público” entende essa tensão como um campo de negociação entre políticos e burocratas^[8]. Diferentes doutrinas administrativas irão desenvolver marcos de negociação (regras do jogo) a partir dos quais tanto políticos como burocratas se relacionam e formulam estratégias ação em três dimensões:

1. reconhecimento (oferecido pelos políticos aos burocratas na forma de remuneração, influência sobre as políticas públicas e estabilidade  em seus cargos);
2. competência técnica e administrativa (conhecimentos técnicos e capacidade de execução oferecida pelos burocratas aos políticos); 
3. lealdade política (entendida como o compromisso dos burocratas com a implementação imparcial das políticas públicas).

Com a independência dos Estados Unidos da América, surge um novo modelo administrativo a partir da influência de diferentes países europeus. De um lado, o país instituiu uma rígida constituição escrita cuja ênfase foi instituir mecanismos de controle sobre o poder executivo por meio de um sistema de freios e contrapesos vertical (com a distribuição de competências entre União e estados, os entes federativos) e horizontal (com a separação dos poderes). Dadas as limitações políticas ao escopo e funcionamento do poder Executivo, os constituintes americanos adotaram um modelo que garantia ao presidente amplos poderes para implementar suas competências (que não eram numerosas). É por esta razão que o modelo americano foi fortemente influenciado pelo patrimonialismo até a adoção de mecanismos de recrutamento por mérito em 1883.

Mudanças mais radicais no funcionamento do serviço civil americano tiveram início nos anos 1960, na esteira do movimento de direitos civis. De maneira concreta, o Civil Rights Act de 1964 (e conhecido por criminalizar limitações ao direito ao voto baseados em critérios de raça, bem como a discriminação em edificícios  e ambientes públicos), instituiu uma nova agência governamental com a missão de investigar e julgar casos de discriminação no ambiente de trabalho nos setores público e privado – a Equal Employment Opportunity Commission (EEOC)

O fortalecimento da EEOC acelerou a transformação da gestão de recursos humanos no serviço público americano. Os governos  federal, estaduais e municipais se viram forçados a aperfeiçoar seus mecanismos de recrutamento, seleção, promoção, capacitação e desligamento de servidores públicos, adotando metodologias com fundamentos científicos. A pressão por reformas surge do papel fiscalizador exercido pela EEOC, alavancado por denúncias de tratamento desigual realizadas por associações de defesa dos direitos civis, especialmente contra profissionais negros. É nesse contexto que a gestão por competências se dissemina na administração pública americana, fortalecendo o papel das unidades de gestão de gestão de pessoas no interior dos órgãos de governo. A profissionalização do RH tornou-se fundamental para evitar punições por discriminação racial e de gênero^[9].

Em nível federal, a necessária modernização dos departamentos de RH representou um aumento da complexidade das responsabilidades exercidas pela Comissão de Serviço Civil^[10]. Por um lado, a instituição exercia a função de unidade central de gestão de pessoas do governo federal americano, instituindo padrões e políticas que promovessem a melhoria do desempenho das agências federais – o que exigia elevado grau de alinhamento entre os comissários e a agenda de gestão do poder executivo. Por outro lado, era necessário que os mesmos comissários atuassem com independência para que a agência exercesse suas funções de supervisão e eventual punição das agências que descumprissem os princípios de mérito no exercício de suas atividades.

A solução para este dilema ocorreu apenas em 1978 com a  aprovação do Civil Service Reform Act^[11] pelo presidente Jimmy Carter. A reforma de 1978 promoveu uma alteração radical da governança de gestão de pessoas da administração federal, rompendo com a última herança da tradição britânica. A Comissão de Serviço Civil dos EUA foi extinta, e um conjunto de diferentes agências assumiram suas responsabilidades.

A evolução do funcionamento do sistema de proteção do mérito nos EUA é especialmente ilustrativa na medida em que há um distanciamento paulatino do modelo britânico – que também sofre mudanças, mas que permanece mais próximo de sua formulação original. Nos EUA, diferentes funções associadas à gestão dos recursos humanos no serviço público (também chamadas de funções consultiva, executiva, regulatória, investigativa e adjudicativa) são distribuídas entre órgãos com diferentes graus de autonomia com relação ao poder executivo. Tais funções podem ser entendidas como habilidades institucionais exercidas por diferentes organizações com base em uma escala de risco^[12]. Diante de uma situação real de violação dos princípios de defesa do mérito, diferentes agências são forçadas a oferecer respostas institucionais apropriadas, que podem variar de intervenções educativas à aplicação de sanções.

No caso americano, a definição das respostas institucionais diante das violações aos princípios de mérito não conta com instâncias de coordenação institucional, muito embora a distribuição de competências permite identificar mecanismos de resposta padrão que simulam o funcionamento da dinâmica judicial: denúncia – investigação – decisão. Na Austrália, que também conta com um sistema de proteção do mérito altamente descentralizado, este desafio é solucionado por meio da criação de instâncias formais de coordenação, como é o caso da Integrity Agencies Group (IAG).

O serviço civil no Brasil

No Brasil, a introdução de processos profissionais de gestão de servidores públicos foi residual até a década de 1930, exceção feita ao Itamaraty (Ministério de Relações Exteriores) e às Forças Armadas, principais instituições públicas a adotar critérios técnicos de seleção e desenvolvimento de profissionais no período. Foi apenas com a criação do Departamento de Administrativo do Serviço Público (DASP) em 1938, que o Estado brasileiro empreendeu um esforço coerente e articulado de modernização e racionalização da gestão de pessoal no setor público a nível nacional e subnacional.

No entanto, a despeito da recorrência de distintos projetos de profissionalização do serviço público desde os anos 1930 (como o fortalecimento da administração paralela na gestão JK e a profissionalização de empresas públicas durante a ditadura militar), foi apenas a partir da Nova República, como é conhecido o regime político instituído pela Constituição de 1988 (CF 88), que a realização de concurso público se tornou requisito obrigatório para a ocupação de cargos públicos efetivos, bem como foram instituídas amplas proteções aos servidores públicos no texto constitucional, restringindo a influência político-partidária na definição dos sistemas de incentivo que orientam a atuação dos servidores de carreira, indistintamente.

Com o objetivo de evitar a fragmentação do serviço público com a proliferação de regras específicas de acesso e desenvolvimento de carreira dos servidores – artifício utilizado até então para promover o controle político da burocracia -, a Constituição exigiu dos governos federal e estaduais a adoção de um Regime Jurídico Único (RJU), válido para regular as condições de trabalho de todos os servidores por cada nível de governo. Além do mais, a nova constituição estabeleceu o concurso público como forma exclusiva de acesso à cargo público efetivo e estável, tendo o Supremo Tribunal Federal (STF) decidido^[13] anos mais tarde pela invalidade de quaisquer outros mecanismos.

A CF 88 estabelece regras gerais para a gestão do serviço público em dispositivos constitucionais, com ênfase na regulação dos mecanismos de acesso ao emprego público – então visto como o principal entrave à construção de uma burocracia profissional no país. Soma-se a isto o fato de que a regulamentação infraconstitucional da gestão de pessoas no setor público não instituiu uma política coerente de gestão do serviço civil no país, diferentemente do que ocorreu, por exemplo, no caso das políticas sociais (saúde, assistência e seguridade social). Em que pese a existência destas limitações, tanto a produção legislativa quanto à consolidação da jurisprudência consolidaram no Brasil um modelo bem definido de organização do serviço público.

De maneira geral, é possível afirmar, que a Nova República^[14] consolidou, no Brasil, um conceito de serviço público baseado nas seguintes características: uma burocracia profissional selecionada com base em conhecimentos técnicos, recrutada em início de carreira, a quem é assegurada estabilidade do ingresso à aposentadoria e um sistema de promoções regulares. O conceito também se fundamenta na ideia de que os funcionários públicos são regidos por uma cultura profissional própria (caracterizada por um conjunto específico de valores e pelo vínculo de emprego para toda a vida) e por um regime jurídico distintivo (e diferente da regulação das relações de emprego no mercado de trabalho).

Em contexto internacional, estas são características típicas do modelo de serviço público baseado em carreiras, adotado em diversos países da Europa Continental. Modelo este que deve ser entendido em oposição ao modelo adotado em países nórdicos e anglo-saxões (Noruega, Suécia, Reino Unido, Austrália, Estados Unidos, etc). Nestes países impera o modelo de serviço público baseado em posições (position-based), organizado em torno de cargos com funções bem delimitadas e que são ocupadas por profissionais contratados em competições abertas. Ou seja, um sistema de pessoal mais fragmentado, entendido como um aglomerado de funções exercidas na provisão de serviços públicos. Neste modelo os profissionais públicos têm suas perspectivas de carreira limitadas pelo fato das promoções, via de regra, envolverem a competição com profissionais de fora do serviço público.

Como destacado, a regulação infraconstitucional do serviço público no Brasil foi influenciada pelo receio de repetição das experiências dos regimes políticos anteriores à Nova República, marcados pela pulverização das políticas de gestão de pessoas no serviço público por meio da proliferação de exceções e regimes especiais que permitiam a ampliação da influência político partidária sobre as definições de recrutamento e gestão de pessoal. Tal contexto influenciou a criação de uma norma extensa, com mais de 250 artigos, e que se dedica à regular quase todos os aspectos da gestão do serviço público na administração federal (e que serviu de inspiração para a criação de regras semelhantes em estados e municípios): a Lei nº 8.112/1990, que dispõe sobre o Regime Jurídico Único dos Servidores Civis da União. Entre os assuntos regulados por este instituto se destacam:

• Proteção contra a demissão imotivada (ou direito à estabilidade no cargo): assegura que não haverá demissão do servidor sem sentença judicial transitada em julgado ou processo administrativo disciplinar;
• Benefícios remuneratórios, não-remuneratórios e de seguridade social: elenca e descreve o funcionamento de uma série de benefícios que regulam a gestão do trabalho dos servidores, como o direito à férias, licenças, gratificações, regras para aposentadoria, benefícios de gravidez, etc.;
• Proibições: lista um conjunto de atividades que vedadas aos servidores, como receber propina, faltar ao serviço sem justificativa, entre outras;
• Responsabilidades: O RJU indica um conjunto de deveres dos funcionários públicos no exercício de suas funções, cujo descumprimento pode acarretar à responsabilização penal, civil e administrativamente.

Em que pese o anseio dos constituintes por uma uniformização das regras de gestão do serviço público, o que se viu nos anos que se seguiram à aprovação do Regime Jurídico Único foi a proliferação de diversos instrumentos legais aprovados para assegurar à diferentes categorias do serviço público federal condições de trabalho específicas. Tratam-se das leis que instituem e regulam a gestão das diferentes carreiras ou grupos de carreiras, que se consolidaram como o principal mecanismo de organização de pessoal da administração pública brasileira, em todos os níveis de governo. Nos últimos trinta anos houve um movimento de multiplicação das carreiras em nível federal, cada qual com um conjunto de benefícios próprios, como práticas de remuneração e regras específicas de gestão da ascensão funcional. A aprovação de benefícios para as diferentes carreiras seguiu uma lógica corporativa – na ausência de uma política consistente e transversal de gestão de pessoas para todo o governo: quanto maior a capacidade das diferentes carreiras em acessar os espaços de decisão, maior sua capacidade de assegurar benefícios remuneratórios e não-remuneratórios para a gestão da suas carreiras.

Uma das reações mais importantes da jurisprudência e do próprio poder legislativo a este processo de desagregação das práticas de gestão de pessoal foi assegurar que ao menos as práticas de acesso ao serviço público se mantivessem consistentes em todo o serviço público. Esta também foi a reação de um dos principais grupos de pressão que hoje influenciam a regulação do serviço público no Brasil: os candidatos a servidores, também conhecidos como “concurseiros”. Ou seja, diante da desagregação das políticas de recursos humanos, fortaleceu-se uma estratégia jurídica de limitar quaisquer flexibilidades administrativas que pudessem representar uma ameaça à igualdade entre os potenciais candidatos no acesso à função pública, institucionalizando diferentes mecanismos que pudessem garantir a impessoalidade dos processos de seleção de pessoas.

Tanto o legislador quanto os magistrados, em respeito à Constituição e diante da pressão social liderada pelos concurseiros, se ativeram ao fortalecimento do ideal republicano de garantia da igualdade entre os postulantes à servidores públicos: o primado das regras sobre as relações de natureza pessoal. Em termos históricos, percebe-se aí forte influência do pensamento político brasileiro sobre fenômenos como o clientelismo, o coronelismo e o patrimonialismo. O diagnóstico dos constituintes e ação subsequente das autoridades da Nova República sobre as disfuncionalidades do serviço público era semelhante, e o remédio adotado foi instituir um modelo de recrutamento baseado na avaliação de conhecimentos enciclopédicos, que se consolidou no imaginário nacional como o mecanismo mais adequado para a escolha de profissionais aptos ao exercício da função pública.

Em linhas gerais,  houve um movimento decidido de criar uma burocracia autônoma, selecionada com base no mérito, superando as experiências dos regimes anteriores.  Todavia este processo foi orientado pelo objetivo de garantir aos candidatos a chance de uma avaliação isonômica, livre de influências político-partidárias, em detrimento do objetivo de munir a administração do capital humano necessário para executar políticas públicas de maneira apropriada.

Desde a redemocratização foram escassas as tentativas de reforma do modelo de seleção de pessoal, de modo que os principais projetos de lei apresentados no período trataram de reforçar a regulação da concorrência no acesso aos cargos públicos, mas não discutem mecanismos mais adequados para suprir o serviço civil de profissionais capazes de atender às demandas institucionais do Estado na provisão de bens e serviços públicos. Ou seja, não apenas as práticas de seleção como o próprio debate público em torno dos concursos ocorreram em função das demandas dos candidatos e da proteção aos seus direitos, em detrimento das necessidades administrativas do Estado e dos interesses dos usuários do serviço público, a cidadania.  Assim sendo, as discussões político-legislativas sobre o instituto do concurso público se orientam em razão das estratégias de reconhecimento dos “concurseiros”.

Constituiu-se uma narrativa em torno dos usos e propósitos do concurso público de modo a legitimar os funcionários públicos enquanto os mais competentes, em que mesmo a sua estabilidade é colocada como benefício do funcionalismo, e não da proteção do interesse público em torno de um serviço público politicamente neutro e de alto desempenho. Por meio da ação de um conjunto de atores (sobretudo as organizações de representação corporativa dos servidores) estabeleceu-se uma forte identidade em torno do concurso público “ideal”, evidentemente aderente às expectativas dos candidatos^[15].

O concurso público e as fraquezas do sistema de mérito

A realidade das práticas de gestão de pessoas no setor público reflete o viés legal-racional dado ao planejamento e execução dos concursos públicos no país – ou seja, a análise dos processos de recrutamento e seleção de pessoal no serviço público permitem compreender o funcionamento dos demais subsistemas de gestão dos recursos humanos no Estado. Em detrimento do avanço das teorias de gestão de pessoas no mundo privado e no setor público em países líderes em matéria de reforma e modernização governamental, não houve avanço significativo em termos de introdução de ferramentas de gestão de pessoas de natureza estratégica no Brasil, isto é, capazes de estabelecer práticas de gestão por competências alinhadas às diretrizes organizacionais dos órgãos públicos.

Na realidade, o que se observa é que os concursos públicos raramente levantam as competências, habilidades, aptidões e atitudes necessárias para o desenvolvimento de atividades profissionais associadas a determinados cargos. De maneira geral, os processos de admissão não demandam provas práticas que simulem desafios profissionais objetivos, selecionando os candidatos através de mecanismos avaliativos que não guardam relação com contextos reais enfrentados pela carreira pública. Surpreendentemente, o marco jurídico dos nacional prevê a existência de duas ferramentas hoje pouco exploradas, mas que caso implementadas de maneira inteligente, poderiam contribuir para a melhoria dos processos de seleção e gestão de pessoas: o estágio probatório e os cursos de formação inicial.

A legislação prevê a existência de mecanismos de avaliação de servidores recém-nomeados, como suporte ao processo de seleção. No entanto, tais instrumentos são em grande medida ignorados, sendo raros os episódios de exoneração por insuficiência de desempenho, seja nos cursos de formação inicial, seja em avaliações de estágio probatório. Deste modo, o quadro normativo e a prática administrativa permitem assegurar que não há projeto ou política institucional coerente para a seleção de profissionais públicos pelo Estado brasileiro, a despeito de importantes avanços em termos de transparência e promoção do amplo acesso aos concursos públicos, e outras experiências bem-sucedidas e isoladas, restritas à órgãos de excelência, que constituem exceção à regra.

Verifica-se a incoerência das estratégias de seleção ao contrastar determinadas características comuns aos concursos. A saber:

• Promoção do amplo acesso: ao mesmo tempo em que a lógica de organização dos certames oriente-se em função da oferta igualitária (e objetiva) às condições de aprovação, o que desestimula a aplicação de exames psicológicos e avaliações de vida pregressa, é comum observar a cobrança de elevadas taxas de inscrição, o que dificulta ou impossibilita o acesso de parcelas substanciais da população;
• Valorização da experiência profissional: a inscrição em conselhos de classe é requisito comum em concursos de distinta natureza, em sinal de reconhecimento da experiência profissional dos candidatos e da fiscalização exercida por tais organizações. Por outro lado, a aplicação direta de exames práticos (similares aos aplicados para registro em conselhos de classe), tal como a realização de análise curricular (tendo em vistas experiência profissional pregressa), são práticas raras, pois tendem a ser consideradas instrumentos avaliativos de caráter subjetivo;
• Valorização da experiência acadêmica: a comprovação de títulos acadêmicos é prática comum aos concursos, trata-se da valorização da produção científica dos candidatos (como cursos de especialização, pós-graduação, mestrado, doutorado, publicações acadêmicas) enquanto atributo relevante para o exercício da função pública. No entanto, a aplicação de provas orais ou entrevistas, rito indispensável à obtenção de titulação acadêmica (aprovação por banca de especialistas), é expediente raro aos concursos, considerados instrumentos de caráter subjetivo.

Em termos de demanda por profissionais, a defasagem das leis que estipulam as atribuições de cada carreira, tais como os perfis, atribuições e habilidades adequadas ao seu exercício, dificulta o desenho de estratégias claras e bem definidas de contratação, capazes de atender às necessidades específicas dos diferentes órgãos. Em vistas das restrições em matéria de definição de perfil, os órgãos públicos tratam de estabelecer os pontos programáticos e a ênfase a ser empregada na correção das provas, mas acabam por não se envolver na avaliação do processo seletivo. Isto é, do ponto de vista jurídico e gerencial o concurso é tratado como um período isolado da vida funcional do futuro servidor.

Em termos de oferta de capital humano, a ausência de um projeto institucional de seleção e as consequências em termos de indefinição das competências necessárias ao desempenho das diferentes funções públicas (de natureza lógico-matemática; linguística; interpessoal; entre outras) acabam por desorientar a oferta de capacitação técnica e de serviços educacionais de suporte ao ingresso ao serviço público.  Assim, a administração pública deixa de recrutar bons profissionais por não incorporar instrumentos de avaliação de competências aos seus processos de seleção, excluindo de seu repertório avaliativo critérios indispensáveis ao desempenho das atividades profissionais próprias do serviço público. Falta coerência entre os processos de recrutamento e seleção e as competências necessárias ao exercício da função pública.

Tendo em conta as imperfeições do modelo de concursos públicos, a subutilização dos cursos de formação inicial e dos mecanismos de avaliação em estágio probatório, soma-se a este quadro um marco normativo que dificulta a exoneração de profissionais de baixo desempenho ou que apresentem características comportamentais que influenciam negativamente o ambiente de trabalho, tal como uma política salarial geradora de alta rotatividade dos cargos de menor remuneração (comumente ocupados por “concurseiros profissionais”), gerando demanda constante pela abertura de novos processos seletivos.

Como resultado, o país conta hoje com uma política de ocupação de cargos públicos baseada na aplicação de mecanismos avaliativos de eficácia restrita, um quadro normativo fundamentalmente disperso e pouco coerente, vítima da dispersão regulatória causada pela multiplicação de carreiras, e a virtual inexistência de um órgão central que não apenas se responsabilize pela formulação, execução, acompanhamento e avaliação das políticas de pessoal, mas que disponha das condições humanas, tecnológica e financeiras para fazê-lo.

Ainda mais preocupante é observar que, se o fortalecimento institucional dos mecanismos de seleção de servidores observado nas últimas três décadas, como destacado anteriormente, impôs limites ao loteamento do serviço público em negociações de caráter clientelista, os avanços insuficientes na institucionalização dos demais subsistemas de gestão dos recursos humanos tornaram à administração pública brasileira suscetível à diversas práticas de enfraquecimento da autonomia do serviço público que dão fundamento à estratégias mais amplas de erosão democrática. Se as portas de ingresso no serviço público por mecanismos não meritocráticos foi reduzida, o que se observa nos últimos anos é o uso de práticas administrativas que visam constranger os membros do serviço público a se submeterem à agenda política do governo de turno, mesmo quando estas se caracterizam pelo confronto às disposições constitucionais e aos princípios de mérito.

Considerações finais

Entender o papel do serviço de mérito requer cuidado com as nuances. Se por um lado a autonomia administrativa dos órgãos públicos é importante para evitar a captura dos do Estado por interesses privados, o isolamento da burocracia com relação ao poder político também representa um desafio ao princípio do controle democrático da administração pública de qualquer país. Portanto, a discussão não está apenas circunscrita ao contexto do Brasil.

O processo de aperfeiçoamento institucional baseado na expansão dos concursos públicos impessoais, bem como o fortalecimento de seu caráter de seleção livre de influências político-partidárias, não foi acompanhado de estratégias efetivas de capacitação baseadas em gestão por competências, ou mecanismos de avaliação do desempenho efetivo – que por sua vez demandam a ampliação da flexibilidade gerencial dos diferentes órgãos públicos. Por esta razão, não foram criadas as condições que, em países como os EUA e o Reino Unido, levaram ao desenvolvimento de instituições dedicadas a funções específicas de supervisão e avaliação externa das práticas de gestão de pessoas.

Observa-se que não há estratégia definida de seleção de pessoal para o Estado brasileiro. O déficit de gestão estratégia de recursos humanos associado às imperfeições do instituto do concurso público leva ao desenvolvimento de graves distorções no mercado de trabalho. O processo de construção de um sistema de proteção do mérito é uma obra inacabada, um empreendimento institucional que foi capaz de dotar o país de alguns dos fundamentos de uma burocracia autônoma, mas que carece de dispositivos que se mostram cada vez mais necessários diante das mudanças recentes do funcionamento do sistema político nacional.

Durante a gestão Bolsonaro (2019-2022), a fragilidade dos sistemas de proteção do mérito no serviço público brasileiro tornou-se notória, devido ao acúmulo de evidências sobre a ingerência política de membros do governo na formulação de documentos  técnico-científicos e sobre o exercício das funções de fiscalização e controle em órgãos estratégicos. As estratégias adotadas para viabilizar a ingerência política em diferentes entidades podem variar, mas de maneira geral elas representam uma expansão da influência dos líderes eleitos e dos ocupantes de cargos comissionados (dirigentes públicos e seus assessores) sobre a condução administrativa dos negócios do Estado.

Nas próximas notas técnicas, será apresentada uma metodologia de análise inovadora para avaliar o sistema de mérito no Brasil e o impacto na fragilização de políticas públicas. A metodologia permitirá analisar a maturidade institucional de instituições, focando-se na presença de um sistema de mérito em três áreas fundamentais: i) a gestão de recursos humanos; ii) o funcionamento das corregedorias; iii) e das ouvidorias.

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Referências Bibliográficas

¹MECHKOVA, Valeriya; LÜHRMANN, Anna; LINDBERG, Staffan I. How much democratic backsliding?. Journal of Democracy, v. 28, n. 4, p. 162-169, 2017.

²VAN DORPE, Karolien; HORTON, Sylvia. The public service bargain in the United Kingdom: The Whitehall model in decline?. Public Policy and Administration, v. 26, n. 2, p. 233-252, 2011.

³MASSEY, Andrew (Ed.). International handbook on civil service systems. Edward Elgar Publishing, 2011.

⁴O Sistema Westminster é uma variação do parlamentarismo típica do Reino Unido e cujas características principais inspiraram o desenho dos sistemas políticos em ex-colônias britânicas, como a Austrália, o Canadá, a Índia, a Irlanda e a Nova Zelândia.

⁵SCHIAVO-CAMPO, Salvatore; SUNDARAM, Pachampet. To serve and to preserve: Improving public administration in a competitive world. Asian Development Bank, 2000.

⁶Entendida como a capacidade de executar, monitorar e avaliar as funções de governo.

⁷HORTON, John J.; RAND, David G.; ZECKHAUSER, Richard J. The online laboratory: Conducting experiments in a real labor market. Experimental economics, v. 14, n. 3, p. 399-425, 2011.

⁸HOOD, Christopher; LODGE, Martin. The politics of public service bargains: reward, competency, loyalty-and blame. OUP Oxford, 2006.

⁹DALY, John L. Employment Opportunity Management. In: Human resource management in the public sector: policies and practices. Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2012, p. 37–59.

¹⁰SHAPEK, Raymond A. The Intergovernmental Personnel Act Program and Management Capacity Development. Public Personnel Management, v. 9, n. 2, p. 75–85, 1980.

¹¹Disponível em: https://www.gao.gov/products/fpcd-80-38

¹²GODWIN, Annwyn. GOVERNANCE FOR INTEGRITY AGENCIES IN AUSTRALIA. DESIGNING GOVERNANCE STRUCTURES FOR PERFORMANCE AND ACCOUNTABILITY, p. 143, 2020.

¹³Súmula vinculante nº 43.

¹⁴Ver conceitos discutidos na Revista do Serviço Público (1985 e 1988) por Gileno Fernandes Marcelino, Secretário de Modernização e Reforma Administrativa do Governo Sarney (1985-1990).

¹⁵DE CASTRO FONTAINHA, Fernando et al. O concurso público brasileiro e a ideologia concurseira. Revista Jurídica da Presidência, v. 16, n. 110, p. 671-702, 2015.

¹⁶DE CASTRO FONTAINHA, Fernando et al. O concurso público brasileiro e a ideologia concurseira. Revista Jurídica da Presidência, v. 16, n. 110, p. 671-702, 2015.

Esta nota técnica foi escrita pelos pesquisadores Igor Novaes Lins e Renata Giannini, do Instituto Igarapé, a partir de relatórios escritos pelos consultores:

Michael Cerqueira — Mestrando em Administração Pública na Harvard Kennedy School, com bolsa integral pela Jorge Paulo Lemann Fellowship e pela Fundação Estudar. É graduado com bolsa de mérito em Administração Pública na Fundação Getulio Vargas (FGV), com intercâmbio acadêmico na Regent’s University London, e foi bolsista ISMART. Foi Diretor de Recursos Humanos da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do estado de São Paulo. Também atuou como Gerente Geral de Recursos Humanos e Seleções da Prefeitura de Caruaru. No Vetor Brasil, foi Gerente de Projetos, em 2019, e Líder de Relacionamento com Governos, entre 2015 e 2017. Participou de programas acadêmicos em Belo Horizonte, Brasília, Canoas, Bogotá e Medellín.

Rafael Leite — Especialista em reforma e modernização do Estado. É graduado em Administração Pública pela FGV, com intercâmbio acadêmico na Pontifícia Universidade Católica do Chile. É pesquisador associado ao think tank sul-africano New South Institute. Foi consultor da Fundação Lemann, líder de Relações Institucionais do Vetor Brasil, Coordenador de Projetos na Comunitas e Consultor em Gestão Pública do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Teve experiência de trabalho na Direção Nacional de Serviço Civil, do governo do Chile, e na Controladoria Geral do Município da Prefeitura de São Paulo. Também desenvolveu projetos de pesquisa acadêmica, no Centro de Estudos em Administração Pública e Governo/GVceapg e no Laboratório de Gestão e Políticas Públicas/GPPlab.

A nota é de responsabilidade dos autores e não traduz necessariamente a opinião da República.org nem das instituições às quais eles estão vinculados.