Este é o primeiro de uma série de seis artigos que abordarão como o Brasil tem avançado no combate à corrupção a partir do uso de inteligência artificial (IA). As análises são frutos das pesquisas realizadas recentemente pela autora, ao longo do mestrado em Políticas Públicas na London School of Economics and Political Science (LSE).
A partir de análise documental, revisão de literatura e entrevistas semiestruturadas com atores-chave, buscou-se ampliar a compreensão acerca do uso de IA no combate à corrupção, bem como reconhecer os esforços protagonizados por servidores públicos brasileiros na geração de significativo impacto e no avanço dessa agenda.
Este primeiro artigo dedica-se à fundamentação teórica do tema corrupção. Nos seguintes, a autora irá examinar o promissor uso de inteligência artificial, e analisará a bem-sucedida implementação do robô Alice (Analisador de Licitações, Contratos e Editais) pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pela Controladoria-Geral da União (CGU) na identificação de irregularidades na área de compras públicas.
Índice
Afinal, o que é corrupção?
Analisando corrupção sob diferentes óticas
Retrocessos e avanços dessa agenda no Brasil
Afinal, o que é corrupção?
A corrupção é um problema complexo que alarma praticamente todos os países ao redor do mundo, devido à sua capacidade de refrear o crescimento econômico, enfraquecer valores democráticos, intensificar a burocracia excessiva, reduzir a qualidade dos serviços públicos e coibir a confiança pública.
Apesar de a maioria de nós brasileiros estarmos bastante familiarizados com o termo “corrupção”, provavelmente poucos possuem uma dimensão concreta dos prejuízos provocados por esse fenômeno. Para ilustrar, a Organização das Nações Unidas (ONU) (Exame, 2019) estima que cerca de 5% de toda a riqueza produzida no mundo anualmente sejam desviados por meio de corrupção. Além disso, segundo o Fundo Monetário Internacional (IMF, 2016), somente a prática de suborno constitui um custo anual entre US$ 1,5 trilhão e US$ 2 trilhões, o que representa uma perda econômica de aproximadamente 2% do PIB global.
É importante ressaltar que a corrupção pode assumir diversas formas, tais como lavagem de dinheiro, obstrução de justiça, enriquecimento ilícito, troca de favores, extorsão, propina, tráfico de influências, nepotismo, abuso de autoridade, peculato, dentre várias outras possíveis práticas. Ademais, esse fenômeno também pode apresentar variações, a depender dos incentivos. Assim, ela pode ser pequena (petty corruption), quando abrange instâncias isoladas que não envolvem oficiais públicos do alto escalão do governo, nem estruturas de poder econômico, o que acaba facilitando a sua percepção por parte da sociedade. Isso geralmente contrasta com a corrupção que ocorre em grande escala (grand corruption), a qual envolve uma menor quantidade de atores e grandes somas de dinheiro (Rose-Ackerman & Palifka, 2020).
A figura abaixo demonstra a profundidade das práticas corruptas, ilustrando algumas de suas possíveis interações.
Figura 1: Interações Corruptas
Fonte: Rose-Ackerman & Palifka, 2020, p. 32
Em virtude da alta complexidade inerente à sua natureza, a corrupção geralmente recebe inúmeras conotações e interpretações, variando ao longo do tempo e a depender do espaço. De todo modo, a despeito da dificuldade em se descrevê-la precisamente, a corrupção é tradicionalmente definida de maneira genérica como “o abuso de poder confiado a alguém para obtenção de ganho privado” (Transparência Internacional). No entanto, em seu cerne, essa definição reflete o problema do agente-principal[1] e, ao fazer isso, deixa de traduzir a multiplicidade intrínseca a esse fenômeno. Torna-se, portanto, imprescindível examinar a corrupção sob diferentes ângulos.
Analisando corrupção sob diferentes óticas
Agente-principal
Apesar de suas inúmeras formas e diferentes incentivos, as definições comumente atribuídas à corrupção restringem esse problema à perspectiva proposta pela teoria do agente-principal, baseada na qual os agentes são investidos de poder para operar em nome dos principais. Assim, na relação entre esses dois atores, destacam-se dois aspectos importantes: conflito de interesses (quando os agentes tendem a agir de acordo com seus próprios interesses, estando mais propensos a praticar corrupção) e assimetria informacional (os agentes geralmente dispõem de mais informações do que os principais). Assim, a corrupção geralmente é associada à propensão do agente a agir incorretamente.
Consequentemente, nas últimas décadas, a maior parte dos esforços anticorrupção se concentrou em ações voltadas para coibir os incentivos dos agentes ao mau comportamento, estabelecer mecanismos de monitoramento mais eficazes, ampliar a transparência sobre suas atividades e restringir sua discricionariedade (Persson et al., 2012). Junto a isso, organizações internacionais têm igualmente disponibilizado toolkits[2] anticorrupção, oferecendo diretrizes para superar conflitos de interesse entre principal e agentes (Drápalová & Mascio, 2020).
Ação coletiva
Não obstante as inúmeras intervenções de combate à corrupção em todo o mundo, este problema permanece sem uma solução concreta, especialmente em países onde é amplamente difundido. Assim, apesar de a literatura tradicionalmente abordar a corrupção como um problema de agente-principal, nos últimos anos, tem ampliado a quantidade de estudos examinando esse fenômeno pela ótica da ação coletiva, fornecendo análises valiosas acerca de como enfrentar esse problema em países onde a corrupção está sistematicamente disseminada. Sob essa perspectiva, os cidadãos provavelmente viveriam em uma sociedade melhor se todos decidissem agir em prol do bem-estar coletivo. No entanto, em países onde a corrupção já é uma prática esperada, o nível de confiança tende a ser baixo e, portanto, cada indivíduo assume que os outros se comportarão de maneira nociva. Dessa forma, mesmo que não concordem com a corrupção, não irão combatê-la e podem até acabar agindo de maneira corrupta também.
Para ilustrar este ponto, Persson et al. (2012) realizaram um estudo instigante em dois países considerados altamente corruptos (Uganda e Quênia). A partir desse estudo, alguns funcionários públicos, jornalistas e representantes de ONGs revelaram ser inútil denunciar a corrupção porque provavelmente nada seria feito para combatê-la, e eles ainda acabariam correndo o risco de perder seus empregos. Em realidades como a desses países, as vantagens em se adotar um comportamento corrupto muitas vezes superam seus custos, e as pessoas dificilmente estão dispostas a desempenhar o papel principal de monitorar os agentes. Por conseguinte, nessas circunstâncias, a adoção de estratégias anticorrupção que enfocam na mudança de comportamento dos agentes não oferece soluções práticas, podendo, na verdade, acabar agravando a corrupção, uma vez que os torna mais conscientes do problema, o que pode ainda estimulá-los a participar de esquemas desonestos.
Resolvendo problemas
Faz-se importante frisar, contudo, que a corrupção também pode se apresentar como uma solução para determinados problemas. Nesse sentido, Marquette & Peiffer (2015) apresentam uma análise bastante perspicaz sobre como esse fenômeno pode ajudar a superar obstáculos decorrentes de questões econômicas, estruturais e políticas enraizadas na sociedade, especialmente em ambientes institucionais incertos. Os autores Dreher & Gassebner (2013) também trazem essa questão em foco, ao realizarem uma análise empírica demonstrando que em países onde a economia é altamente regulada, o excesso de regras impede a entrada de novas empresas no mercado. Nessas circunstâncias, contornar as normas pode acabar facilitando a expansão do empreendedorismo. Isso não significa, no entanto, que a corrupção deva ser incentivada. Muito pelo contrário, nesses contextos, é preciso pensar em reformas estruturais que visem eliminar os principais incentivos para se comportar de maneira desonesta em detrimento do interesse público.
Transnacionalidade
Por último, é relevante mencionar que a corrupção pode ultrapassar as fronteiras de um país e adquirir novos contornos, que desafiam a eficácia dos esforços anticorrupção baseados exclusivamente nas perspectivas do agente-principal e da ação coletiva. Com base nisso, sob a ótica transnacional, após desviar recursos públicos, os altos funcionários públicos de países em desenvolvimento são auxiliados por intermediários para que possam guardar as somas fraudadas em países ricos (paraísos fiscais). Portanto, antes de se tornar um problema internacional, esse tipo de corrupção teve início no âmbito doméstico (decorrente do desvio de grandes somas de recursos públicos por parte de oficiais de alto escalão do governo) e, sendo assim, é interessante que também seja analisado sob a perspectiva do agente-principal. Além disso, se a corrupção é altamente disseminada em países pobres que guardam dinheiro roubado em países ricos, esse problema também deve ser tratado como um problema de ação coletiva. No entanto, em contextos em que a corrupção cruza fronteiras, além dessas duas abordagens, a estrutura transnacional fornece informações adicionais sobre a relação entre diferentes países e atores, estimulando uma solução coordenada para este problema (Cooley & Sharman, 2017).
Como vocês podem ver, quando nos referimos à corrupção, estamos falando de um fenômeno extremamente complexo, o qual, a depender do contexto e de circunstâncias específicas, também deve ser examinado sob diferentes ângulos. Portanto, para alcançar os resultados desejados, os esforços anticorrupção podem precisar combinar estratégias que superem as soluções baseadas exclusivamente na abordagem proposta pela teoria do agente-principal.
Retrocessos e avanços dessa agenda no Brasil
Pesquisa realizada pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp, 2010) indica que, em 2010, o custo anual com práticas de corrupção no país girava em torno de 1,38 a 2,3% do PIB. Isso tem comprometido o investimento em serviços públicos de qualidade em agendas prioritárias. Por exemplo, segundo o Instituto Ética Saúde (Puente & Almeida, 2021), 2,3% dos investimentos na área de saúde são desviados por fraudes, gerando um prejuízo anual de R$ 22,54 bilhões aos cofres públicos brasileiros.
No entanto, apesar de o Brasil ainda possuir um longo caminho pela frente, é preciso reconhecer os avanços alcançados até aqui. Ao longo das últimas décadas, o Brasil desenvolveu um arcabouço jurídico robusto com fortes leis criminais e administrativas para punir diferentes tipos de práticas corruptas, fortalecendo a capacidade do país de combater esse problema. Todos iremos nos lembrar, em 2014, quando teve início a Lava Jato, a qual constitui a maior operação anticorrupção já vista neste país. Ademais, o Brasil também tem se esforçado para avançar nessa agenda através do uso de dados abertos, adotando os Princípios de Dados Abertos Anticorrupção do G20 (G20, 2015).
No entanto, apesar dos avanços substanciais logrados até agora, de acordo com um estudo realizado pela Transparência Internacional, o Brasil não conseguiu aplicar efetivamente os Princípios do G20 até alguns anos atrás. Em outras palavras, os dados abertos ainda não estavam sendo usados adequadamente e a fiscalização anticorrupção não era forte (Iglesias, 2017). Além disso, em 2021, entre 180 avaliados, o Brasil ocupou a 96ª posição no Índice de Percepção da Corrupção (IPC), piorando duas posições no ranking mundial em comparação a 2020 (TI, 2021).
Adicionalmente, em 2019, foi lançado o Índice de Capacidade de Combate à Corrupção, com o intuito de examinar a capacidade dos países latino-americanos de identificar, punir e prevenir a corrupção. Esse índice, ao invés de medir os níveis percebidos de corrupção, avalia e classifica os países com base em seu potencial de combater esse problema efetivamente. Infelizmente, desde 2019, o Brasil apresenta um dos desempenhos mais preocupantes desse indicador na região da América Latina, com a maior queda de pontos entre os 15 países analisados. Isso vem ocorrendo principalmente devido a retrocessos na subcategoria Capacidade Jurídica, o que resulta, dentre outras questões críticas, do declínio percebido na independência de agências que assumem papel crucial na aplicação de leis (CCC, 2021).
Nesse contexto, torna-se indispensável (re)conhecer o forte potencial de algumas ferramentas tecnológicas no combate à corrupção e o excelente trabalho que vem sendo realizado por alguns órgãos públicos, no sentido de se apropriar de novas tecnologias para resolver esse problema de maneira mais assertiva e sustentável. Isso será abordado no próximo artigo desta série.
[1] ]No contexto de corrupção, a Teoria Agente-Principal, em sua abordagem clássica, geralmente atribui aos governantes o papel de principal e aos burocratas o papel de agente.
[2] Conjunto de ferramentas.
Bibliografia
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Camila Penido Gomes
Graduada em administração pública pela Fundação João Pinheiro (FJP) e mestre em políticas públicas e administração pela London School of Economics and Political Science (LSE). Há 10 anos vem liderando projetos relacionados à transformação digital no serviço público brasileiro e atualmente atua como consultora na Divisão de Integridade do Setor Público da OCDE
