Índice
Introdução
Tipologia de ataques
Autocratização e serviço público
Considerações finais
Os quatro anos do governo de Jair Bolsonaro deixaram marcas profundas na democracia brasileira. Se, por um lado, as instituições e o sistema de freios e contrapesos republicanos foram questionados[1] e, literalmente, vandalizados[2], por outro, uma sociedade já polarizada radicalizou-se. No âmbito do serviço público, observou-se o cerceamento da liberdade de expressão[3] e o assédio institucional[4]de servidores públicos que ofereceram resistência. Áreas-chave em que o Brasil se destaca pela liderança, inclusive internacionalmente, como o meio ambiente, a saúde pública e a cultura, foram ocupadas por pessoas sem conhecimento técnico[5] e com o aparente objetivo de desmantelar as políticas de Estado previamente existentes.
Essas dinâmicas, aliadas à restrição da participação e do engajamento cívico, além da tentativa de controlar e cercear a atuação da sociedade civil, corroboram para que o mandato de Jair Bolsonaro seja considerado como um processo de autocratização do Estado brasileiro.
Introdução
De forma geral, a autocratização é o processo pelo qual um regime político democrático perde, pouco a pouco, os sistemas de controle, tornando-se mais autoritário, centralizado e menos responsivo à participação da população e à implementação de políticas inclusivas e que respondam aos reais desafios do país.
Quando se distancia de formas democráticas de funcionamento, o Estado reduz a capacidade dos cidadãos de pressionar o governo e limita direitos individuais e de privacidade. Esse processo pode se iniciar de diversas formas, seja com a modificação das leis, seja pela captura de instituições-chave, seja por meio da supressão da liberdade de expressão e da livre circulação de ideias. Tais estratégias coexistem em processos de autocratização, porém sua efetividade varia de acordo com o contexto local[6].
No Brasil, o processo avançou em todas essas frentes e se cumpriu mediante diferentes estratégias: intimidação de adversários, inclusive pelo uso do aparato de segurança pública e justiça criminal, fechamento dos espaços de participação social, utilização de atos do Executivo em detrimento do processo legislativo, desvio da finalidade pública de instituições governamentais e indicação de quadros que atuaram na contramão de suas incumbências e deveres legais, entre outros. Essas ações têm a finalidade de capturar o Estado para assumir o controle de recursos estatais, do processo de tomada de decisão e da própria capacidade estatal[7]. Observamos, nos últimos anos, o exacerbamento da discricionariedade e de prerrogativas legais, com ações que forçam os limites da constitucionalidade para favorecer interesses não republicanos, motivados por um projeto político.
As nomeações para cargos-chave, particularmente em posições hierárquicas superiores, são previstas e esperadas para a realização do plano de governo eleito, todavia o Executivo utilizou-se do seu poder, desrespeitando os princípios da administração pública, a saber, o da legalidade, o da impessoalidade, o da moralidade, o da publicidade e o da eficiência. Além disso, assistimos à perseguição de servidores públicos, manifestada inclusive nas formas de censura e coerção, e à substituição de técnicos e especialistas por indivíduos que carecem da expertise necessária para contribuir à finalidade constitucional das instituições. Centenas de denúncias feitas pelo relatório do Indigenistas Associados e do Inesc[8] apontaram que, das 39 Coordenações da Funai, apenas duas tinham servidores de carreira. O mesmo órgão nomeou irmãos sem experiência em questões indígenas para atuar no assessoramento[9] do alto escalão da instituição.
Esse desmonte aconteceu em várias áreas-chave para o desenvolvimento estratégico do país, mas o impacto em uma delas chamou mais atenção: o da área ambiental. Nesse âmbito, a atividade dos servidores foi cerceada por meio de afrouxamento de normas; desvio de finalidade; exoneração; nomeação de militares e atores sem experiência; paralisia do órgão; assédio institucional e perseguição; e restrição orçamentária. Em conjunto, tais retrocessos corroem o sistema de freios e contrapesos republicanos e desmantelam políticas públicas de Estado, fundamentais para o fortalecimento e a consolidação da democracia no Brasil.
Nesse contexto, o Instituto Igarapé, em parceria com a República.org, focou esforços em entender o assédio institucional aos servidores públicos como estratégia para minar políticas públicas e instituições. Observamos, principalmente, i) o reposicionamento de servidores técnicos para outras funções, ii) o preenchimento de posições-chave por pessoas alinhadas ideologicamente e com pouco conhecimento técnico, iii) a paralisação do órgão e iv) a implementação de ações geradoras de estresse entre servidores, levando-os à autocensura, ao isolamento e ao afastamento.
Esta Nota apresenta a análise do processo de autocratização durante os quatro anos do governo Bolsonaro, sobretudo na área ambiental, com base em informações coletadas sistematicamente pelo Instituto Igarapé nos últimos dois anos, entre 2021 e 2022.
Esta é a primeira de uma série de notas técnicas que abordarão a necessidade de fortalecimento do serviço público como forma de aprimorar o controle democrático das instituições. Com a alternância de poder, fruto das eleições de 2022, o governo que inicia tem o dever de levar este tema adiante, fortalecendo a transparência e recriando os mecanismos de controle social.
Tipologia de ataques
Com base em monitoramento sistemático da mídia, o Instituto Igarapé realizou um diagnóstico que identificou as principais estratégias utilizadas para minar o serviço público no país. Foram utilizadas como fonte notícias coletadas pelo GPS do Espaço Cívico do Instituto Igarapé[10], uma publicação trimestral, que analisa as principais táticas utilizadas para cercear a participação e o engajamento cívico no Brasil.
No âmbito do serviço público, as estratégias de ataque são veladas, de modo que as notícias jornalísticas e a publicização de casos são menos frequentes. Apesar disso, existem registros de ataques ao funcionamento do serviço público, nas formas de assédio aos servidores públicos e desvio da finalidade pública do aparato estatal. Com vistas a analisar os diferentes tipos de ataques realizados contra o serviço público, conforme noticiado na mídia, focamos três autarquias federais: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (Ibama) e Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai).
De junho de 2020 a dezembro de 2022, o Instituto Igarapé mapeou 41 ameaças ao funcionamento do serviço público federal do Ibama, do Incra e da Funai. Com base nesse mapeamento, identificamos as principais estratégias utilizadas, conforme descrito na tabela abaixo.
Tabela 1: Tipologia de estratégias legais, ilegais e extralegais e táticas utilizadas para atacar o serviço público
| Estratégias | Descrição |
| I. Afrouxamento de normas | Procedimentos, leis e instituições não são aplicados ou são aplicados de forma parcial para beneficiar grupos políticos e enfraquecer as prerrogativas dos servidores públicos. |
| II. Desvio de finalidade | Uso de recursos financeiros e institucionais do órgão com finalidade não alinhada ao interesse público, na maioria das vezes visando a privilegiar aliados ou até mesmo facilitar crimes ambientais. |
| III. Exoneração de servidores | Retirada de servidores públicos experientes dos seus cargos de confiança. |
| IV. Nomeação de militares e atores sem experiência | Substituição de servidores públicos por comissionados militares, sem experiência técnica ou em situação de conflito de interesses em cargos estratégicos. |
| V. Paralisia do órgão | Paralisia nas funções essenciais das instituições, a exemplo de aplicação de multas ambientais, licenciamento, ações de fiscalização, desapropriação de terras e demarcação de terras. |
| VI.Perseguição | Assédio institucional[11] contra os servidores públicos, restrição ao direito de greve, casos de violência física e ameaças. |
| VII. Restrição orçamentária | Não empenho de dotação orçamentária destinada ao órgão e/ou falta de recursos para realização de atividades finalísticas. |
A maior parte das estratégias de ataques ao serviço público são de desestímulo às suas atividades, por meio da paralisia do órgão (15), da perseguição aos servidores (8) e da nomeação de militares e atores sem experiência técnica (7). O governo federal foi o principal autor das ameaças ao trabalho dos servidores públicos, representando 93% dos casos; enquanto 4% correspondem a ações de grupos ilícitos[12], e os 2% restantes estão ligados ao setor privado.
O desmantelamento e a inação também foram caracterizados por incidentes envolvendo restrição orçamentária (3), exoneração de servidores de cargos estratégicos nas áreas de licenciamento e fiscalização ambiental e proteção dos povos indígenas e quilombolas (2), além do desvio de finalidade destas instituições (3) e do afrouxamento de normas (3), que acabaram facilitando crimes ambientais.
Figura 1: Tipologia de ataques ao serviço público
Fonte: Elaboração própria embasada em coleta sistemática de informações veiculadas na imprensa.
O Ibama é a autarquia com o maior número de denúncias e também aquela com as mais graves no que diz respeito à perseguição de servidores. O órgão foi alvo em 20 dos 41 casos registrados. Em seguida, os incidentes envolvendo a Funai somaram 16 casos, enquanto o Incra registrou 4 casos do total. Conjuntamente, essas estratégias contribuíram para consolidar um ambiente de medo, intolerância à crítica e paralisia das atividades-chaves para segurança do meio ambiente e povos tradicionais, em que as instituições e processos democráticos foram diretamente afetados, e a finalidade pública estatal foi subvertida para servir aos interesses dos autores dos ataques.
Autocratização e serviço público
Os órgãos analisados experimentaram uma série de períodos de paralisação de suas funções e restrição da atuação dos servidores públicos. A Controladoria-Geral da União (CGU) apontou que o processo de aplicação de multas ambientais do Ibama ficou paralisado por 8 meses em 2020[13]. A decisão dessa paralisia, segundo o G1, foi tomada pelo diretor de planejamento, administração e logística (Diplan) do Ibama, o tenente-coronel da Polícia Militar de São Paulo Luis Carlos Hiromi Nagao. A autarquia deixou de apurar infrações por falta de ferramenta funcional para os fiscais atuarem em campo. A paralisia foi reconhecida pelo próprio governo federal. Um levantamento do O Globo, com base em dados do Instituto Socioambiental (ISA), constatou que 70% das demarcações de terras indígenas ficaram travadas entre o Ministério da Justiça e a Funai[14].
Os casos de assédio institucional, classificados como perseguição, são representativos do quantitativo de incidentes. Em 2021, um agente foi intimidado pelo assessor especial do gabinete do ex-ministro do Meio Ambiente[15] Ricardo Salles após ter assinado uma nota informativa na qual alertou para a paralisação do sistema de multas ambientais. No mesmo ano, Marcelo Augusto Xavier da Silva, presidente da Funai, pediu a abertura de inquérito na Polícia Federal (PF) para investigar um procurador federal que elaborou um parecer jurídico a favor dos indígenas[16]. O Ministério Público Federal (MF) apontou o constrangimento ilegal na iniciativa e pediu o arquivamento do processo.
Quando não assediados ou com suas funções limitadas, os servidores públicos foram exonerados de postos de confiança, os quais foram preenchidos posteriormente por militares ou atores sem experiência. Conforme apontou o UOL, o ex-ministro do Meio Ambiente Ricardo Salles nomeou uma advogada de infratores ambientais para cuidar da coordenação regional do Ibama[17]; e o então ministro Joaquim Leite nomeou um coronel para coordenar a fiscalização ambiental[18]. O Ibama exonerou o chefe que fiscalizou 100% da madeira nativa no segundo maior porto do país em 2021[19].
A demissão de servidores públicos de cargos de confiança e a redução do efetivo de atuação na burocracia de rua chamam a atenção, mas não foram as únicas maneiras de limitar o alcance da atuação dos servidores. Muitas vezes, posições foram deixadas vagas por demasiado tempo durante as gestões dos presidentes dos órgãos. O caso do indigenista Bruno Pereira, assassinado no Vale do Javari por pescadores supostamente ligados ao crime organizado transnacional, destaca o sucateamento das carreiras típicas de Estado na Funai. O cargo ocupado por Bruno na Funai estava vago desde janeiro[20] até a data de sua morte, em junho.
De acordo com os jornais, outros incidentes se inseriram em uma lógica mais ampla de facilitação de crimes ambientais. Nesse sentido, o afrouxamento de regras na Funai contribuiu para a liberação de obra em terra indígena que atendia a ocupação ilegal[21], e o desvio de finalidade fez com que equipes do Ibama fossem suspeitas de apoiar contrabando[22]. No Incra, em 2021 e 2022, segundo dados fornecidos pelo próprio órgão ao Supremo Tribunal Federal, os incidentes reportados são de restrição de financiamento. A paralisia foi sentida, já em 2020, com a não desapropriação de terras[23]. O caso se tornou mais grave em 2022, quando o presidente do órgão relatou a suspensão de atividades técnicas de campo por falta de orçamento[24].
Considerações finais
O resultado do ataque aos servidores públicos federais impacta diretamente a prestação de serviços à população. O enfraquecimento da capacidade da burocracia em responder às demandas sociais, em momento de crise ambiental e pressão internacional por políticas públicas ajustadas à nova realidade climática, é um dos sintomas do desmonte das políticas públicas ambientais no Brasil. As inúmeras restrições ao trabalho dos servidores e do próprio funcionamento da burocracia estatal também.
Desde 2019, os servidores narram exoneração sem explicações[25] após posicionamentos críticos ao atual governo ou até mesmo em defesa genérica de direitos humanos e políticas públicas baseadas em evidências. Entre as estratégias de esvaziamento da administração pública mencionadas pelos próprios servidores, identificamos a facilitação da cessão de servidores em órgãos, remoções forçadas e instauração de processos disciplinares administrativos[26].
Foi assim que os princípios basilares da democracia brasileira foram fragilizados. Em um primeiro momento, de maneira informal, cerceando-se a liberdade de expressão e a livre circulação de ideias e restringindo-se a participação e o engajamento cívico. Em seguida, formalmente, na estrutura do Estado e em seus processos. Atacou-se tanto o equilíbrio dos Três Poderes quanto a descentralização, restringiram-se os recursos estatais e buscou-se o aparelhamento de instituições-chave.
Na última gestão, os casos de restrição ao direito de livre manifestação dos agentes públicos e do constrangimento da atuação baseada em evidências caracterizaram o processo de erosão democrática no Brasil. O resultado foi um Estado menos transparente e com reduzida capilaridade no controle social das instituições, prejudicando a governança democrática antes consolidada no país.
O Estado é responsável por salvaguardar o funcionamento da burocracia conforme o interesse público e as recomendações constitucionais. Porém, para que isso ocorra, é necessário que os devidos processos e a legislação adequada existam. Nesse contexto, entender o funcionamento do serviço público no Brasil, o sistema de mérito e permeabilidade dele à interferência de interesses privados se faz necessário.
Nas próximas Notas, abordaremos o que é o sistema de mérito e a relação dele com a capacidade da burocracia de resistir a tentativas de aparelhamento do Estado, além dos principais desafios relacionados à fragilidade do sistema de mérito no Brasil. Um estudo de caso com foco na maturidade institucional do Ibama, do Incra e da Funai também será apresentado, em conjunto com recomendações-chave sobre como fortalecer o sistema de mérito e o serviço público no Brasil, tornando as instituições mais fortes e maduras.
Daqui em diante, mais do que desfazer as medidas herdadas que estão em descompasso com a democracia, será necessário fortalecer o serviço público e blindá-lo de intervenções indevidas por meio da aplicação de mecanismos de controle externo e interno. Urge o monitoramento das novas políticas governamentais, especialmente nos primeiros meses, e a abertura de espaços para controle social dessas ações.
Referências Bibliográficas
1O ex-presidente da República, Jair Bolsonaro, ameaçou não cumprir decisões judiciais do Supremo Tribunal Federal, além de intimidar reiteradamente os ministros da Corte.
2Em Brasília, manifestantes golpistas invadiram o Supremo Tribunal Federal, o Palácio do Planalto e o Congresso Nacional no dia 8 de janeiro, após atos violentos e antidemocráticos pelo país.
3Marcelo Augusto Xavier da Silva, ex-presidente da Funai, pediu para a Polícia Federal investigar servidor que defendeu indígenas. Somado a isso, servidores e o Ministério Público Federal denunciaram dossiê ilegal contra agentes da Funai, nos moldes do dossiê contra servidores antifascistas feita no Ministério da Justiça e declarado inconstitucional pelo STF.
4Servidores recorreram ao assediômetro para relatar perseguição em órgãos públicos.
5Pastor foi nomeado pelo Ministério da Justiça para coordenação de indígenas isolados da Funai em razão de sua atuação missionária com povos originários e ligado a grupos responsáveis por armar e catequizar indígenas isolados.
6Stojanović-Gajić, S., & Pavlović, D. (2021). State capture, hybrid regimes, and security sector reform. Journal of Regional Security, 16(2), 89-126.
7Magyar, B.; Madlovics, B. (2020). The Anatomy of Post-communist Regimes. Budapest: CEU Press.
8Relatório ‘Fundação Anti-indígena: um retrato da Funai sob o governo Bolsonaro’.
9Além da falta de experiência técnica para ocupar o cargo, a reportagem da Folha de S. Paulo indica a possibilidade de nepotismo na nomeação de familiares para ocupar cargos de confiança.
10O GPS do espaço cívico é uma publicação trimestral que monitora ataques ao espaço cívico, bem como as respostas lideradas pelas instituições do Estado e as ações de resistência da sociedade civil. Entendemos o espaço cívico como a esfera entre os negócios, o Estado e a família onde cidadãos e cidadãs se organizam, debatem e agem para influenciar as políticas públicas e os rumos de nosso país.
11Ver definição em: Cardoso Jr, José Celso (2020). Assédio Institucional no Setor Público Brasileiro. Disponível em: https://arcadesenvolvimento.org/arca/assedio/
12Os grupos ilícitos são caçadores, pescadores, madeireiros e garimpeiros.
13A informação foi apontada pela Controladoria Geral da União e é baseada na auditoria anual das contas do Ibama.
14Nenhuma demarcação de terras indígenas foi realizada nos primeiros dois anos de governo, aponta O Globo.
15Informação do UOL, 2021.
16Informação da Folha de S. Paulo, 2021.
17Informação do UOL, 2021.
18Informação do Metrópoles, 2021.
19O servidor de carreira está no Ibama há mais de 26 anos e seu pedido de exoneração foi feito pelo ex-ministro Ricardo Salles, aponta a Folha de S. Paulo.
20De acordo com O Estadão, a Funai mantinha interinos em cargos-chave como uma forma de enfraquecer os comandos de técnicos do órgão na gestão de Marcelo Xavier.
21De acordo com O Estadão, a Funai mantinha interinos em cargos-chave como uma forma de enfraquecer os comandos de técnicos do órgão na gestão de Marcelo Xavier.
22A obra foi denunciada pela organização indígena Associação Tato’a, de acordo com o UOL. A Polícia Federal ainda apura o suposto esquema de facilitação ao contrabando de produtos florestais, de acordo com a Folha de S. Paulo.
23 Informação da Folha de S. Paulo.
24A falta de verba do Incra paralisou, sobretudo, a concessão de título de propriedade aos beneficiários da reforma agrária.
25Ao assumir a gestão do Ministério do Meio Ambiente, o ex-ministro Ricardo Salles exonerou um servidor que multou Bolsonaro por crimes ambientais.
26Borges, Carla; Morais de Sá e Silva, Michele. CLIMA DE MEDO EM PLENA DEMOCRACIA: PERCEPÇÕES DA BUROCRACIA FEDERAL. In: ASSÉDIO INSTITUCIONAL NO BRASIL: avanço do autoritarismo e desconstrução do Estado, Editora da Universidade Estadual da Paraíba, Campina Grande: 2022.
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