Agenda é um conceito de uso bastante corriqueiro em todas as instituições1. No entanto, por estar tão presente, às vezes, sua importância passa despercebida e não recebe a atenção merecida. Por mais que compreendamos, ao menos intuitivamente, o que é agenda, a definição por vezes nos escapa. Um conceito simples: “agenda é uma coleção de problemas que chegam à atenção dos membros do público e dos seus oficiais do governo”2.
Entre a miríade de desafios nacionais e a escassez de tempo político, como são escolhidos os temas que dominam o palco do Congresso Nacional?
Portanto, a agenda é uma coleção de assuntos, ou problemas, que ocupam a atenção das instituições públicas, e cada uma delas, independentemente da esfera, tem a sua própria, seja o Congresso Nacional, o Poder Executivo ou o Judiciário.
Ao Congresso Nacional, por exemplo, cabe “dispor sobre todas as matérias de competência da União”3, segundo a Constituição. Isso quer dizer que a agenda é bastante ampla, e apenas os temas mais “óbvios”, como saúde, educação, segurança e economia, já seriam suficientes para preencher o tempo de qualquer instituição.
No entanto, em uma sociedade cada vez mais complexa, não só os assuntos tradicionais se tornam mais difíceis, mas os novos também surgem com frequência: uma pandemia em um mundo hiperconectado; crises econômicas em uma economia globalizada; tributação; redes de crimes transnacionais; redes sociais que podem influenciar eleições; inteligência artificial; mudanças climáticas etc. E a lista continua.
Portanto, não faltam assuntos para serem tratados pelo Congresso. E, já que o dia dos políticos tem só 24 horas, e as semanas, apenas sete dias4, a capacidade dos parlamentares e do Parlamento de lidar com todos esses assuntos é limitada. Como, então, compatibilizar uma quantidade ilimitada de problemas com uma atenção política limitada? É aqui que entra o processo de formação da agenda (agenda setting).
Num campo onde o tempo e a atenção são escassos, cada escolha de tema reflete uma batalha estratégica.
De maneira simplificada, a formação da agenda é um processo de seleção, dentre os diversos temas possíveis, daqueles que, de fato, vão entrar na agenda. É um processo de filtragem, de redução dos temas: em quais temas os atores políticos vão prestar atenção? Quais temas serão discutidos pelo Parlamento? Como um tema pode ingressar na agenda do Congresso?
O processo de formação da agenda é essencial para a política e para a criação das políticas públicas. Ele precede a deliberação em si: sem entrar na agenda, um tema não pode ser deliberado. Controlá-lo dá grandes poderes aos atores políticos e, portanto, envolve disputas ferrenhas. Como a atenção política e os espaços na agenda são limitados, existe uma grande disputa por esses espaços.
Temas não entram ou saem da agenda espontaneamente. É preciso uma grande dose de agência e recursos para incluir ou retirar um tema da agenda política. Diferentes atores atuam nesses processos, utilizando diversos instrumentos e estratégias para tentar influenciar a agenda. Em suma, o processo de formação da agenda é uma disputa por um espaço limitado: a atenção dos políticos.
No contexto específico do Congresso, a apresentação de uma proposição legislativa é uma etapa dessa disputa5, porque ela possibilita que um tema que antes estava presente apenas na agenda da sociedade passe a integrar a agenda institucional do Congresso Nacional. No entanto, nem todas as proposições apresentadas serão aprovadas e, muitas vezes, elas sequer serão objeto de deliberação.
De fato, a grande maioria das proposições acaba não chegando ao Plenário das Casas. Na Câmara dos Deputados, por exemplo, na última legislatura, de 18.320 proposições apresentadas por deputados ou deputadas, apenas 448 chegaram ao Plenário da Casa, o que representa apenas 2,45% dessas proposições6. Esses dados demonstram como o processo de formação da agenda envolve um filtro rigoroso e uma disputa por um espaço bastante limitado. Agenda pouca, meu projeto primeiro!
Referências Bibliográficas
1Instituições privadas também possuem suas agendas. Porém, neste texto, irei focar na agenda das instituições públicas, em especial do Congresso Nacional.
2Resodihardjo, S. L. (2021). The agenda-setting process and crises: toward a conceptual framework. In Oxford research encyclopedia of politics.
3Artigo 48 da Constitução Federal.
4Existe uma percepção generalizada na sociedade de que os políticos, em especial os membros do Congresso Nacional, trabalham pouco – ou não trabalham. Essa percepção não poderia estar mais equivocada. Quem acompanha de perto a agenda de um parlamentar sabe que a quantidade de assuntos, reuniões, entrevistas demandados é enorme. Muito maior do que é possível lidar. A título de exemplo, é comum que um parlamentar tenha que se desdobrar para estar presente em várias Comissões Parlamentares “ao mesmo tempo”.
5Além da apresentação de proposições, outras atividades parlamentares podem incluir temas na agenda do Congresso. Por exemplo, a proposição de audiências públicas e os próprios discursos proferidos pelos parlamentares.
6Dados da 56ª Legislatura da Câmara, de 2019 a 2023, referentes a PEC, PL, PLP, PRC e PDL de autoria de deputados ou deputadas.
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