Iniciativas dos órgãos de controle cresceram pós-Constituição de 1988. Suas incursões em temas de gestão pública são parte do cotidiano dos servidores públicos. A percepção é que geraram inércia, aversão ao risco e piora nas decisões. Sufocaram a inovação. Gestores públicos temem sofrer processos administrativos ou judiciais onerosos por erros honestos. Para evitá-los, a conduta preferida é não assinar nada e evitar responsabilização. 

Gustavo Binembojm e André Cyrino ilustram a cena com perfeição: “Somente o administrador médio está confortável e seguro (…) os incentivos do administrador público – que quiser ser honesto – serão de adoção de postura estritamente burocrática em sua pior conotação. Será um sujeito preso a ritos e cautelas que tendem a gerar paralisia decisória. É o apagão das canetas, como se tem referido. Um quadro de temor e inação”. Vivemos sob “o risco de produzir gestores apáticos e paralisados por conta do receio exacerbado de responsabilização”, como diz Carlos Ari Sundfeld (Direito Administrativo. O novo olhar da LINDB, Fórum, 2022)

Seria mera percepção ou há dados e pesquisas para provar a paralisia? Como a agenda de controle afeta a discricionariedade administrativa? Qual o ponto ótimo entre normas, burocracia, controle, monitoramento e auditoria, de um lado, e discricionariedade, autonomia e inovação, de outro? Como estimular a atuação íntegra de gestores públicos, via execução positiva de políticas públicas? 

Patrícia Vieira da Costa, em tese de doutorado no Instituto de Ciência Política da UnB (Três Ensaios sobre mudança institucional no Tribunal de Contas da União) aponta que estratégias agressivas de accountability podem levar a comportamentos que olham pouco para resultados, a servidores excessivamente cautelosos, com danos à capacidade operacional do governo, afugentando talentos. Segundo ela, até mesmo a OCDE (2016) já teria admitido “consequências não intencionais de sufocar a inovação (…), distorcendo o comportamento de gestores públicos no sentido de alcançar metas de outputs e criar uma confiança exagerada na função de auditoria”.

Guilherme Lichand e outros (Is Corruption Good For Your Health?), em pesquisa envolvendo o setor de saúde brasileiro, apontam que, embora a repressão à corrupção gere redução de gastos governamentais ineficientes, ela piorou muito os indicadores da área (como número de leitos hospitalares, cobertura vacinal, número de habitações com acesso a saneamento e esgotamento sanitário). No caso, o gasto público desabou em, ao menos, 50% depois do início da auditoria. O achado da pesquisa é que quanto maior a economia de recursos gerada pela agenda de controle, maior a ineficiência pública. 

Os estudos apontam que o foco dos controladores nas penalidades administrativas, ao invés de ampliar a qualidade dos serviços públicos, ampliou procedimentos formais e reduziu a discricionariedade dos gestores. Noutras palavras, o sistema de controle, para ser eficiente, não pode ter como efeito colateral a paralisação do Estado.

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Vera Monteiro

Professora de direito administrativo da FGV Direito SP e da Sociedade Brasileira de Direito Público. Doutora pela USP e mestre pela PUC/SP. Lemann Visiting Fellow na Blavatnik School of Government (Oxford, UK). Integra o Movimento Pessoas à Frente e o conselho do Republica.org.