Por Maria Aparecida Chagas Ferreira

“Partir, voltar e repartir (é tudo pra ontem)”
Emicida

Desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e promover a inclusão social de uma grande parcela da população é algo a ser equacionado em democracias recentes como a brasileira. As políticas de promoção da igualdade racial têm como objetivo o combate ao racismo por meio da inclusão da população negra nos espaços públicos. E é importante se entender o real objetivo de uma política pública para traçar as suas formas de implementação.

As Comissões de Heteroidentificação surgem com a necessidade de aperfeiçoar as políticas de inserção de negras e negros nas universidades e organizações públicas. Por outro lado, um dos maiores desafios para sua atuação é justamente o que fundamenta a sua instituição: validar a autodeclaração de quem se candidata, para coibir as fraudes praticadas por não negros.

Índice
De onde partimos
Não basta a autodeclaração
Formação da Comissão de Heteroidentificação
Cotas a quem de direito

De onde partimos

No ano de 1990 um conjunto de instituições do movimento social negro se organizou para uma ampla campanha em favor do Censo Demográfico de 1991, intitulada “Não deixe sua cor passar em branco – Responda com bom c/senso”[1]. A campanha tinha como objetivo (i) sensibilizar pessoas de origem africana a declarar sua cor a partir do referencial étnico; (ii) contribuir para a construção de indicadores nacionais sobre as condições socioeconômicas da população negra;  (iii)  veicular uma mensagem positiva da população de origem africana com vistas à sua autoestima de pertencimento cultural e político. A importância de construir dados e informações a partir do recorte étnico-racial era primordial para o avanço da focalização de políticas públicas para a população negra.  O quesito cor esteve presente na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 1976 em questões abertas e fechadas. O que significava, no primeiro caso, qual era a terminologia que a pessoa informante utilizava para se identificar; no segundo, a pessoa se autoclassificava a partir de quatro categorias utilizadas pelo IBGE na época: branco, preto, pardo e amarelo. A análise dos quesitos abertos indicava que as respostas eram adjacentes às categorias pré-estabelecidas. Aproximadamente 95% das respostas convergiam para sete termos: 34,4% das pessoas que responderam às questões abertas se declararam morenas; 41,9%, brancas; 7,6%, pretas; 7,6%, pardas; 2,8%, morenas claras; 2,5, claras; e 0,97%, amarelas[2]. Quando do cruzamento dos quesitos abertos com as categorias pré-estabelecidas, identificou-se uma alta correlação nas respostas. Em outras palavras, os quesitos fechados espelhavam a percepção das pessoas sobre a sua autoidentificação de cor/raça. 

No primeiro levantamento censitário em 1872[3] aparecem classificações da população como “escravos” e “livres” e também categorias de cor/etnia branco, preto, pardo e caboclo. Pode parecer que se havia quesito de cor nos levantamentos censitários desde 1872, com uma certa pacificação em torno do tema. Não. A campanha de 1990 demonstra justamente isso. No Censo de 1970, o quesito cor não foi investigado. O movimento social negro e a academia fizeram pressões para a reintrodução do quesito no Censo de 1980 e mais fortemente no Censo de 1991. Daí o slogan “Não deixe sua cor passar em branco – Responda com bom c/senso”, com a intenção de dar visibilidade à população negra nos dados estatísticos. 

A evolução desse processo demonstra, nos dias de hoje, que a variável cor/raça foi incorporada a pesquisas governamentais, acadêmicas e transborda para outros espaços públicos e privados. O pertencimento racial elevou o debate sobre a estruturação das desigualdades econômicas e sociais, e provocou uma intensa mobilização para a promoção de políticas públicas de combate ao racismo materializada nas ações afirmativas.[4]

Não basta a autodeclaração

Voltando à questão central das Comissões de Heteroidentificação, a sua instituição foi uma etapa na implementação das ações afirmativas em concursos públicos. Estou considerando concurso público todo e qualquer processo de seleção voltado à atuação profissional no funcionalismo público, assim como a entrada no ensino superior. No embate em torno das ações afirmativas[5], os procedimentos de heteroidentificação foram submetidos à chancela jurídica. O Supremo Tribunal Federal se pronunciou favorável à avaliação externa para a validação da autodeclaração, desde que respeitada a dignidade pessoal do candidato[6].

Não cabe a uma Comissão de Heteroidentificação dizer quem é negro, mas sim quem é detentor do direito de concorrer pelo sistema de cotas para pessoas negras. Essa é uma diferença bastante sutil, possível de compreender se entendermos, mais uma vez, qual é o objetivo da política. Em 2018, o então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão regulamentou o procedimento de heteroidentificação complementar à autodeclaração de candidatos negros nos concursos públicos federais. Segundo a norma, a Comissão de Heteroidentificação deveria ser composta por pessoas que atendessem ao critério de diversidade em que os seus membros deveriam ser distribuídos por gênero, cor e naturalidade. A normativa vem sendo seguida não apenas por instituições que realizam concurso público com vistas à atuação profissional, como também em instituições de ensino superior[7].

Portanto, a missão da Comissão de Heteroidentificação é identificar se as características fenotípicas do(a) candidato(a) permitem àquela pessoa ser vista como beneficiária da política – isto é,  negros e negras. 

 Embora o procedimento de heteroidentificação pareça uma etapa essencial a todo o sistema de ações afirmativas para confirmação da autodeclaração de pessoas negras, nos tempos iniciais da política o procedimento era uma opção adotada por pouquíssimas instituições[8]. Primeiramente, começou emuniversidades públicas, diante do enorme quantitativo de estudantes autodeclarados negros nos seus processos seletivos e pela mobilização de coletivos de estudantes que apresentavam denúncias formais às universidades sobre a subversão do objetivo da política, pois as vagas reservadas no sistema de cotas eram para aquelas pessoas alvos do racismo e da discriminação racial.  Frente ao receio das instituições de ensino superior em adotar a verificação da autodeclaração e assumir a sua responsabilidade administrativa, a decisão do STF acabou por traçar os caminhos para tal procedimento e prover segurança jurídica ao ato administrativo. A pergunta que guia a Comissão de Heteroidentificação é: aquela pessoa que se apresenta é sujeito potencial de racismo no Brasil?

É bom que seja esclarecido que o racismo no Brasil tem as suas sutilezas e que, como desvendou Oracy Nogueira[9] na década de 1950, no Brasil impera o preconceito de marca, enquanto nos Estados Unidos, o de origem. País de nossa preferência quando se trata de comparar a situação da população negra lá e cá, o que parece óbvio, devido às semelhanças no processo de colonização, alicerçada sob a mão de obra escravizada, até a marginalização social e econômica contemporânea da diáspora africana nesses dois países. No caso brasileiro, Nogueira interpreta que o preconceito de marca está baseado no fenótipo, fundado na aparência racial; porém, quando a pessoa descende de determinado grupo étnico e sofre preconceito, diz-se que é de origem. Isso implica dizer que, no Brasil, uma pessoa que seja fenotipicamente branca, mesmo que tenha pai, mãe, avós etc negros, teria uma chance muito reduzida de sofrer racismo. 

Se identificar o público-alvo da política de cotas racial era o principal desafio, a adoção do procedimento de heteroidentificação foi um caminho para se errar menos na implantação dessa política. 

A obra “Quem quer (pode) ser negro no Brasil?”, de Rodrigo Ednilson de Jesus, nos dá uma dimensão sobre a importância de se estabelecer e testar procedimentos na implantação de políticas públicas dessa natureza. O livro relata detalhadamente o procedimento de heteroidentificação da Universidade Federal de Minas Gerais, desde a implantação da Comissão de Heteroidentificação, a função das Cartas Consubstanciadas e sobre as dimensões de análise dos avaliadores. Um dos pontos interessantes descritos é a convergência dos avaliadores sobre o pertencimento racial do candidato que o autor chama de “senso compartilhado sobre raça social”. O autor debate a ideia de que estaria reservada à Comissão de Heteroidentificação uma aura de maior objetividade vis-à-vis a autodeclaração, tomada como frágil, falsa ou irracional, criando uma sensação de que a verificação externa das características fenotípicas do candidato esteja mais próxima da realidade.  

O autor defende que todas as nossas ações estão eivadas de subjetividade, quer seja realizada por uma pessoa ou por uma comissão, pois subjetividade é uma característica interna e estritamente individual, sendo produzida pelas nossas experiências de vida e pela construção compartilhada coletivamente. Tradicionalmente, se considera racional, mais próximo da verdade, uma associação entre objetividade e necessidade[10]. De acordo com essa perspectiva, duas pessoas diferentes poderiam chegar ao mesmo resultado, independentemente de suas experiências de vida. Reconhecer a dimensão subjetiva de todo e qualquer ato humano e, portanto, passível de ser presente nas Comissões de Heteroidentificação, levou ao estabelecimento de princípios para o seu funcionamento, a definição de critérios de avaliação e  a formação dos membros das comissões. Isto garantiu a predominância de avaliações convergentes, tentando neutralizar os possíveis efeitos que os diferentes lugares sociais dos diferentes membros teriam sobre a maneira de avaliar o conjunto de características dos candidatos. Esses procedimentos me levam a me perguntar o quanto ações como essa se aproximam da defesa que Hebert Simon faz para analisar a tomada de decisão em políticas públicas, que a tal da racionalidade poderia ser ampliada pelo conhecimento racional por meio de regras e incentivos[11]. Melhor dizendo, por mais que não seja possível a completa objetividade, os procedimentos implantados para o funcionamento da Comissão de Heteroidentificação podem garantir uma maior convergência dos resultados dos avaliadores. 

Além de confirmar quem é a pessoa elegível às cotas raciais, as Comissões de Heteroidentificação possuem outros desafios que se intercalam com o desenho da política de ações afirmativas por meio de cotas. Publicação recente do Ipea, “Boletim de Análise Político-Institucional do Ipea: Implementação de Ações Afirmativas para Negros e Negras no Serviço Público: desafios e perspectivas”[12], traz diferentes aspectos que merecem ser olhados atentamente pelas unidades de gestão de pessoas e organizadoras de concursos públicos. Encontramos desafios com as quais se depararam diferentes experiências de concursos públicos com Comissões de Heteroidentificação, as quais  apontam: 

a) a judicialização dos processos seletivos em razão da atuação das Comissões de Heteroidentificação;
b) a dificuldade em se conseguir aprovar os 20% de candidatas(os) negras(os) conforme estabelece a Lei n⁰ 12.990/2014;
c) como operacionalizar as Comissões de Heteroidentificação em concursos que oferecem centenas de vagas, haja vista que são em milhares de dezenas aquelas pessoas que se candidatam;
d) de que forma a descentralização do concurso público poderia favorecer a atuação da Comissão;
e) em um concurso público qual seria o melhor momento para a atuação da Comissão para se fazer  justiça com as(os) candidatas(os) que se declaram negra(os) e que teriam um maior potencial de serem confirmadas(os) pelos procedimentos de heteroidentificação;
f) o que fazer quando concursos oferecem menos de três vagas, já que a reserva se aplica quando o número de vagas oferecidas for igual ou superior a três, conforme a Lei nº 12.990/2014; e por fim,
g) como apoiar a preparação de candidatas(os) para concursos de maior remuneração e, portanto, de maior complexidade e concorrência.

É grande a lista de questões sobre a atuação das Comissões de Heteroidentificação e seus desdobramentos sobre a política pública. Longe dos artigos presentes no Boletim do Ipea trazerem soluções, provocações foram postas para serem refletidas, estudadas e ensaiadas por aquelas pessoas que buscam uma melhor implementação da política. 

Formação da Comissão de Heteroidentificação

Muitas universidades já possuem mecanismos de formação das Comissões de Heteroidentificação. A UnB, onde estive atuando na implantação das políticas de ações afirmativas na pós-graduação, em 2021 formou cerca de 40 pessoas entre professores, técnico-administrativos, estudantes de graduação e pós-graduação. A capacitação é um instrumento que as Unidades de Gestão de Pessoas dos órgãos públicos devem prever em seus planejamentos de concurso para a formação de seus colaboradores. Sem deixar de mencionar as organizações que executam o concurso público, pois, ao contar com professores e especialistas em relações raciais no Brasil na formação de suas Comissões de Heteroidentificação, há uma maior possibilidade da convergência das avaliações realizadas pelos seus membros e a garantia da responsabilidade administrativa na execução das políticas de ações afirmativas. 

Mas quais seriam os principais processos para as Comissões de Heteroidentificação:

a) Seleção de avaliadores conforme preconiza a Portaria Normativa MPOG nº 04/2018;
b) Capacitação para Comissão de Heteroidentificação;
c) Presidência da Comissão realizada por pessoas que já tenham experiência em Comissões ou Bancas de Heteroidentificação;
d) Constituição da Comissão de Heteroidentificação por ato normativo;
e) Reunião da Comissão de Heteroidentificação em local específico para sua atuação;f) Avaliação da(o) candidata(o) conforme ampla divulgação. O resultado é obtido por maioria dos membros avaliadores.
f) Avaliação da(o) candidata(o) conforme ampla divulgação. O resultado é obtido por maioria dos membros avaliadores.

O funcionamento de uma Comissão de Heteroidentificação geralmente se dá no modelo presencial, conforme as seguintes etapas[13]:

a) A(O) candidata(o) chega à sala de espera;
b) A(O) candidata(o) é chamada(o) pela(o) secretária(o);
c) A(O) candidata(o) entrega um documento com foto à(ao) secretária(o) e assinala a lista de presença na frente da(o) secretária(o);
d) A(O) secretária(o) preenche a declaração de comparecimento, a(o) secretária(o) a assina e a devolve à(ao) candidata(o);
e) A(O) candidata(o) recebe e preenche a Declaração de Confirmação da Autodeclaração na frente da comissão;
f) Cada um dos membros da comissão avalia o fenótipo da(o) candidata(o) e registra a sua avaliação;
g) A(O) candidata(o) insere a Declaração de Confirmação no envelope e a entrega à Comissão. 
h) A(O) candidata(o) se retira;
i) A Comissão de Heteroidentificação verifica a avaliação de cada membro para registrar o resultado em Ata.

A pandemia de Covid-19 impactou a atuação das Comissões de Heteroidentificação. O procedimento migrou do presencial para online. Um formato que enseja maior cuidado com o espaço em que a(o) candidata(o) se encontra, atenção à iluminação e qualidade dos equipamentos de transmissão e a recepção de imagem. No mais, o funcionamento na modalidade online é semelhante às etapas anteriores descritas para o modelo presencial. A diferença são as documentações que devem ser encaminhadas previamente para a conferência pela(o) secretária(o) da Comissão.

Cotas a quem de direito

Da luta pela inserção do quesito cor/raça no Censo à obrigatoriedade da atuação de uma Comissão de Heteroidentificação, o que se vê é o aprimoramento das políticas de promoção da igualdade racial no Brasil. Concluo não deixando de ressaltar a importância dos coletivos de estudantes nas universidades federais e estaduais, assim como a das organizações da sociedade civil do movimento negro que se mostraram capazes de pressionar as instâncias administrativas para saírem das sombras e combaterem o crime das fraudes nos processos seletivos no ensino superior. A semente plantada, naquele espaço público, germinou levando a instância máxima da justiça no país se manifestar para o aperfeiçoamento da política por meio da instituição de procedimentos de heteroidentificação; e, indo além, indicou os caminhos para que houvesse a implantação de comissões com esse objetivo. A publicação da Portaria Normativa MPOG nº 04/2018 podou finalmente o atrevimento de pessoas desonestas que subvertiam a finalidade da política. Se havia alguma dúvida por parte da Administração em como agir, a portaria trouxe a regulamentação de procedimentos, conceitos e critérios. 

As políticas de promoção da igualdade racial, com seus instrumentos de implementação, têm levado o debate a toda sociedade, e não seria diferente no âmbito da Administração pPública, o que para mim configura uma marca da história do movimento social negro, que é educar a sociedade brasileira sobre questões raciais e pensar sobre o futuro do país por meiodo desenvolvimento econômico e social da população negra. 

[1]“Não deixe sua cor passar em branco. O que esperar do censo de 2010”. Autora: Vânia Sant’anna.
[2] ARAÚJO, Tereza Cristina N. “A classificação de cor nas pesquisas do IBGE: notas para uma discussão”. Cadernos de Pesquisa, n. 63, p. 14-16, 2013. 
[3] “Cor nos censos brasileiros”. Revista USP, n. 40, p. 122-137, 1999. Este trabalho de Edith Piza e Fúlvia Rosemberg traz uma explanação geral sobre as classificações cor, etnia e raça nos censos demográficos do Brasil.
[4] “Desigualdade racial no Brasil: evolução das condições de vida na década de 90” de Ricardo Henriques é um rico trabalho que abordou a desigualdade racial ao longo dos anos 1990 em diferentes dimensões sociais e econômicas se valendo da base de dados do IBGE. Na publicação é possível encontrar análises sobre a situação da população negra na educação, mercado de trabalho,  trabalho infantil, habitação, consumo de bens duráveis, entre outras. 
[5] Uma ideia de como se situava o debate em torno das ações afirmativas por meio  das cotas no ensino superior pode ser visto em “Raça Humana: bastidores das cotas raciais na UnB [2010]” , vencedor da categoria Documentário na 32ª edição do Prêmio Vladimir Herzog de Anistia e Direitos Humanos, em 2010. Acesse no YouTube em: <https://www.youtube.com/watch?v=fCcyxahMDBk&list=PLX9VPbYQfU0Wkt_eMj57-xR-zGzAc1-_g&index=30>.
[6] Supremo Tribunal Federal (STF). Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 186 de 26 de abril de 2012. Disponível em <https://bit.ly/3qc8fZP>. Acesso em: 03 de janeiro de 2022.
[7] Para compreender as motivações técnicas e legais que fundamentaram a publicação da Portaria Normativa nº 04/2018 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, veja o artigo “Considerações à Portaria Normativa Nº4 de 6 abril de 2018 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão” em  Heteroidentificação e cotas raciais: dúvidas, metodologias e procedimentos organizado por Gleidson Renato Martins Dias e Paulo Roberto Faber Tavares Junior; e também “As políticas de ações afirmativas e as fraudes: uma reflexão sobre as iniciativas do estado e sua eficácia inclusiva” em Igualdade Racial. Políticas Sociais: acompanhamento e análise. Ipea, 2019. Um Este estudoé resultado do grupo de trabalho que elaborou a portaria.
[8] Começou com algumas Universidades que implementaram comissões de heteroidentificação como ocorreu com a UnB e que provocou a decisão do STF. É interessante se atentar a uma análise da experiência da Universidade Federal Fluminense (UFF) que foi a primeira no estado do Rio de Janeiro a desenvolver heteroidentificação, desde 2017. Veja em “Ações afirmativas e formas de acesso no ensino superior público: o caso das comissões de heteroidentificação”. Autoria de Ana Claudia Cruz da Silva; Diogo Marçal Cirqueira; Flavia Rios; e  Ana Luiza Monteiro Alves.
[9] “Preconceito racial de marca e preconceito racial de origem: sugestão de um quadro de referência para a interpretação do material sobre relações raciais no Brasil”. Tempo social, v. 19, p. 287-308, 2007. Autor: Oracy Nogueira.
[10] Para entender um pouco mais essa discussão: “Subjetividade e objetividade: o equilíbrio da racionalidade nos estudos organizacionais”. Gestão & Planejamento-G&P, v. 1, n. 11, 2008. Autor: Raimundo Santos Leal.
[11] Comportamento Administrativo: estudo dos processos decisórios nas organizações administrativas. Fundação Getúlio Vargas, 1979. Autor: Herbert Simon.
[12] Os registros dos desafios são discutidos através das experiências da Política Federal, Fiocruz, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Itamaraty, Poder Judiciário e nas Universidades Públicas. Boletim de Análise Político-Institucional: Implementação de Ações Afirmativas para Negros e Negras no Serviço Público: desafios e perspectivas, Ipea, 2021. As discussões sobre essas experiências estão no canal no YouTube do Ipea. Título: Webinar: Ciclo de Debates – Ações Afirmativas no Serviço Público / Segundo Encontro: https://www.youtube.com/watch?v=NxfU7V1t1-g
[13] Essas etapas foram organizadas por Rodrigo Ednilson de Jesus no seu livro “Quem quer (pode) ser negro no Brasil? Uma questão que nos provoca.”

Esta nota é de responsabilidade dos respectivos autores e não traduz necessariamente a opinião da República.org nem das instituições às quais os autores estão vinculados.

Maria Aparecida Chagas Ferreira
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Doutora em Sociologia e mestre em Educação. Foi secretária de Planejamento e Formulação de Políticas na Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial. Foi membro da Comissão de Acompanhamento de Políticas de Ações Afirmativas na pós-graduação da UnB, onde trabalhou na proposta aprovada de implementação das ações afirmativas na pós-graduação para estudantes negras e negros, indígenas e quilombolas. Na Administração Pública Federal, atua em processos de gestão estratégica e gestão interna.