O problema da corrupção sempre esteve presente na história da humanidade e constitui tema de interesse acadêmico recorrente, sendo objeto de estudo e pensamento de autores das mais distintas áreas do conhecimento e correntes ideológicas.
Embora não se tenha, ainda hoje, consenso acerca da própria definição de termo corrupção – um dos pontos de inflexão do debate atual acerca do futuro das políticas voltadas ao enfrentamento do problema, conforme se verá -, esse recebeu abordagem multidisciplinar ao longo do tempo e foi analisado sob diferentes perspectivas e em várias dimensões. A corrupção foi estudada a partir do ponto de vista ético, moral, filosófico, antropológico, cultural, social, histórico, literário, jurídico, político, econômico, entre outros, contribuindo, cada qual, para a formação das concepções que foram sendo elaboradas em cada época e sociedade sobre o fenômeno[1].
Essas diferentes compreensões do ato de corrupção certamente foram também determinadas pelas noções de Estado e de interesses público e privado dominantes nesses contextos, as quais inevitavelmente moldaram a forma como o problema foi sendo percebido, admitido, controlado, punido ou mesmo incentivado pelos diferentes países[2].
As pesquisas acadêmicas em torno da temática se avolumaram e se aprofundaram, no entanto, somente durante a metade do último século. Até o final dos anos 1970, na chamada primeira onda de estudos sobre corrupção, o debate esteve mais concentrado no campo da sociologia, onde foi dominado pela teoria da modernização, de Huntington[3], a qual, sob uma perspectiva funcionalista, concebia a corrupção como fator de promoção do processo de desenvolvimento político e econômico das sociedades, como fenômeno inexorável e transitório do desenvolvimento de algumas nações.
Sob esse paradigma, a corrupção era vista como elemento caracterizador da cultura de alguns países ou mesmo como a “graxa” necessária para mover a lenta engrenagem burocrática estatal em países subdesenvolvidos marcados por alta burocracia. A tese era a de que a corrupção era considerada apenas um indicador da ausência de efetiva institucionalização política, mas importante instrumento de fomento ao desenvolvimento econômico. Assim, com a modernização da sociedade e da economia, a corrupção deixaria naturalmente de funcionar como catalisadora do processo de evolução institucional[4].
A partir dessa ótica, foram construídas, por exemplo, as narrativas acerca da história da colonização do Brasil e da formação cultural e antropológica do seu povo retratadas por obras clássicas como “Raízes do Brasil”, de Sérgio Buarque de Holanda; “Formação do Brasil Contemporâneo”, de Caio Prado Júnior; “Macunaíma – herói sem nenhum caráter”, de Mário de Andrade; “O que faz o Brasil, Brasil” e “Carnavais, malandros e heróis: para uma sociologia do dilema brasileiro”, de Roberto DaMatta. Essas análises, focadas basicamente em aspectos históricos e culturais, acabaram por contribuir decisivamente para a construção do senso comum recorrente que, ainda hoje, associa o fenômeno da corrupção à própria cultura e identidade do brasileiro e alimenta o “complexo de vira-latas” tão presente na nossa sociedade. Segundo essa visão, os níveis de corrupção no Brasil seriam mais elevados porque os valores e práticas que caracterizam o jeito de ser do brasileiro resultariam em um caráter determinantemente corrupto[5].
Nos anos 1980, os economistas passaram a analisar a corrupção como um problema de rent seeking[6], encarando-o como fator de atraso do desenvolvimento, que distorce a concorrência, impõe excessivos e desnecessários custos de transação aos negócios e substitui os critérios de eficiência e competitividade em razão do mérito pelos critérios da proximidade política ou do pagamento de facilidades, alçando-o à problema a ser internacionalmente combatido[7].
Ao longo da década de 1990, essa abordagem econômica da corrupção foi inserida na agenda do rule of law[8] como critério de avaliação do nível de desenvolvimento dos países, passando a orientar as decisões sobre concessão de financiamentos de organismos financeiros multilaterais de desenvolvimento (FMI, Banco Mundial, BID etc), e a influenciar a adoção de documentos e convenções internacionais específicas sobre o tema, preocupadas também com o impacto nas políticas públicas provocados pela corrupção e com a legitimidade das instituições, pois já se reconhecia seus efeitos perversos sobre a confiança no sistema político e a democracia.
Nesse contexto, foi promulgada uma série de convenções multilaterais voltadas especificamente para o tema da corrupção, algumas de escopo regional – como a Convenção Interamericana contra a Corrupção, da OEA, firmada em 1996 – e outras de âmbito geral, como a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais da OCDE, de 1997, que obrigou os países signatários a incorporarem em seus ordenamentos jurídicos normas punitivas da corrupção transnacional, bem como a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC), celebrada em 2002.
Foi com a promulgação da UNCAC[9] que o mais importante passo internacional para o combate à corrupção foi dado: além de ter sido o primeiro instrumento vinculante de escala global sobre o tema, o que reflete o amplo consenso alcançado, a abrangência de sua abordagem também é histórica. A Convenção da ONU contempla não só os tradicionais compromissos entre os Estados-Nação, mas também medidas dirigidas ao setor privado e à sociedade civil. Seu texto não se restringe à clássica previsão da obrigatoriedade de criminalização de condutas e práticas – entre as quais a própria responsabilização das empresas pela prática de atos de corrupção, mas incorpora, de forma inédita, normas que viabilizam a cooperação internacional e a recuperação de ativos, e que conclamam empresas e sociedade civil a implementarem medidas de prevenção à corrupção.
Essa abordagem que enfatiza o papel de outros atores que não somente o Estado na luta anticorrupção foi, posteriormente, ainda mais fortalecida com a inserção, no Pacto Global das Nações Unidas, do 10º princípio que prevê que a corrupção deve ser combatida pelos governos, empresas e sociedade civil em todas as suas formas, inclusive extorsão e propina.
Com isso, esse amplo processo de internacionalização do combate à corrupção encontrou eco em centenas de países e gerou um grande movimento não só de adequação de ordenamentos jurídicos ao receituário de regras e padrões então estabelecidos pelos organismos internacionais – com a criação de diversos novos tipos penais e administrativos de condutas puníveis e a regulamentação de novas estratégias de prevenção, controle, investigação e persecução – mas, também, de estruturação de toda uma complexa máquina institucional e uma verdadeira indústria capaz de colocar em marcha essa engrenagem.
Em poucos anos, o combate à corrupção se impôs como tema central em diversos países e passou a direcionar e moldar a atuação de suas instituições, cada vez mais fortalecidas para o desempenho dessa missão, apresentada e acompanhada como espetáculo pela opinião pública. O combate à corrupção mobilizou corações e mentes, dominou a agenda, elegeu e derrubou governantes ao redor do mundo, prendeu empresários, políticos e servidores corruptos, desarticulou organizações criminosas, pôs fim a esquemas ilegais históricos e recuperou grandes montantes de recursos desviados.
Todavia, o combate à corrupção não logrou produzir sistemas mais robustos de governança pública[10] e, principalmente, não entregou mais e melhores serviços públicos aos cidadãos[11]: poucos países conseguiram melhorar os seus índices de crescimento[12] e desenvolvimento[13], e as pesquisas que avaliam o problema continuam apontando que a população mantém em altos níveis sua percepção sobre a prática de corrupção no contexto em que vivem, fazendo com que a posição dos países nesses rankings permaneça inalterada ou até piore.
Ou seja, não obstante todos os esforços dos países nas últimas décadas na implementação do modelo hegemônico de prevenção e combate à corrupção disseminado em todo o mundo[14][15] – vários estudiosos[16][17][18]têm discutido na atualidade o fracasso dessas políticas[19] [20]e se dedicado a compreender as razões de seu insucesso[21][22], apontando a necessidade de que mudanças de rota sejam implementadas[23][24][25][26][27][28], as quais, inclusive, já se encontram em curso em alguns países[29] e organizações[30][31].
É um pouco de tudo isso que discutiremos aqui nos próximos artigos desta série. A ideia é lançar luzes sobre o debate hoje internacionalmente instalado acerca do futuro das políticas anticorrupção, a fim de se compreender em que estágio desse processo evolutivo se encontra o Brasil e como ele se insere – ou não – nesse movimento de ressemantização do combate à corrupção.
[1] HEIDENHEIMER, A. J.; JOHNSTON, M. (Ed.). Political Corruption: concepts and contexts. 3.ed. New Brunswick: Transaction Publishers, 2002.
[2] AVRITZER, L.; STARLING, H.; BIGNOTTO, N.; GUIMARÃES, J. (orgs.). Corrupção: ensaios e críticas. 2 ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2012.
[3] HUNTINGTON, S. Modernization and corruption. Political Order in Changing Societies. New Have: Yale University, 1968.
[4] LEFF, N. H. Economic development through bureaucratic corruption. American Behavioral Scientist, v.8, n.3, 1964.
[5] FURTADO, L. As raízes da corrupção no Brasil: estudos de caso e lições para o futuro. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015.
[6] Busca de renda. Quando uma pessoa ou organização procura garantir seus interesses econômicos por meio da manipulação do ambiente, muitas vezes através de lobby ou corrupção.
[7] ROSE-ACKERMAN, S.; PALIFKA, B. J. Corruption and government: causes, consequences, and reform. New York: Cambridge University Press, 1978. KLITGAARD, R. Controlling Corruption, Berkeley, CA, 1988. BARDHAN, P. Corruption and Development: A Review of Issues. Journal of Economic Literature, v. 35, 1997.
[8] Princípio do Estado de Direito.
[9] United Nations Convention against Corruption (UNCAC) ou Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção.
[10] JOHNSTON, M.; MUNGIU-PIPPIDI, A. Transitions to Good Governance: Creating Virtuous Circles of Anti-corruption. Edward Elgar Publishers, 2017.
[11] ROTHSTEIN, B. The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective. The University of Chicago Press, 2011.
[12] MUNGIU-PIPPIDI, A.; HARTMANN, T. Corruption and Development: A Reappraisal. ZBW – Leibniz Information Centre for Economics, 2020. Disponível em: https://oxfordre.com/economics/view/10.1093/acrefore/9780190625979.001.0001/acrefore 9780190625979-e-237?rskey=jgS1Qm&result=1
[13] MUNGIU-PIPPIDI, A. The Quest for Good Governance. How Societies Develop Control of Corruption. Cambridge University Press, 2015.
[14] HEYWOOD, P.M. (ed.). Routledge Handbook of Political Corruption. Routledge, 2015.
[15] ANAGNOSTOU, D.; Psychogiopoulou, E. Why do some countries comply with the Group of States against Corruption and others do not? A study of political finance international norms and domestic reform. 2017. Disponível em: http://anticorrp.eu/publications/why-do-some-countries-comply-with-the group-of-states-against-corruption-and-others-do-not-a-study-of-political-finance-international-norms and-domestic-reform/
[16] MUNGIU-PIPPIDI, A.; HEYWOOD, P. M. A Research Agenda for Studies of Corruption. Edward Elgar Publishers, 2020.
[17] JOHNSTON, M.; FRITZEN, S.A. The Conundrum of Corruption: Reform for Social Justice. Routledge Corruption and Anti-Corruption Studies. Routledge, 2021.
[18] MUNGIU-PIPPIDI, A. Contextual Choices in Fighting Corruption: Lessons Learned. Norwegian Agency for Development Cooperation, 2011. Disponível em: https://ssrn.com/abstract=2042021
[19] PERSSON A.; ROTHSTEIN, B.; TEORELL, J. Why Anti-Corruption Reforms Fail: Systemic Corruption as a Collective Action Problem. Governance, v. 25, n. 3, p. 449–71, 2013
[20] FRITZEN, S. A.; DOBEL, J. P. Transforming Corrupt Systems: What Have We Learned? Public Integrity, v. 20, sup1, p. S60-S73, 2018. Disponível em: https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/10999922.2018.1461172
[21] HEYWOOD, P. M. Rethinking Corruption: Hocus-Pocus, Locus and Focus. The Slavonic and East European Review, Innovations in CorruptionStudies, v. 95, n. 1, p. 21-48, jan. 2017.
[22] HEYWOOD, P. M.; KIRBY, N. Public Integrity: from anti-corruption rhetoric to substantive moral ideal. Etica Pubblica. Studi su Legalità e Partecipazione, v. 1, n. 2, p. 11-32, 2020. Disponível em: https://nottingham-repository.worktribe.com/output/4949797
[23] ROTHSTEIN, B. VARRAICH, A. Making Sense of Corruption. Cambridge University Press, 2017.
[24] JOHNSTON, M. Corruption, Contention, and Reform: The Power of Deep Democratization. Cambridge University Press, 2014.
[25] HEYWOOD, P. M.; PYMAN, M. Rethinking Corruption Reform: Strategy, Scale and Substance. Ace Global Integrity: Anti-Corruption Evidence Research Programme. Global Integrity & CurbingCorruption, 2020.
[26] LEDENEVA, A.; BRATU, R.; KÖKER, P. Corruption Studies for the Twenty-First Century: and Paradigm Shifts and Innovative Approaches. The Slavonic & East European Review, v. 95, n. 1, jan. 2017.
[27] SCHARBATKE-CHURCH, C.; CHIGAS, D. Social Norms, Corruption & Fragility: Understanding Social Norms – A Reference Guide for Policy and Practice. Henry L. Leir Institute & The Fletcher School, Tufts University, 2019.
[28] LAMBSDORFF, J. G. Preventing Corruption by Promoting Trust Insights from Behavioral Science. Passauer Diskussionspapiere, Volkswirtschaftliche Reihe, University of Passau, Faculty of Business and Economics, v. 69, n. 15, 2015. Disponível em: https://ideas.repec.org/p/zbw/upadvr/v6915.html
[29] ANTICORRP Project. Anticorruption Policies Revisited: Global Trends and European Responses to the Challenge of Corruption. 2017. Disponível em: http://anticorrp.eu/
[30] World Bank. World Development Report 2015: Mind, Society, and Behavior. Washington, DC: World Bank, 2015. Disponível em: https://www.worldbank.org/en/publication/wdr2015
[31] OECD. Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption. 2018. Disponível em: https://www.oecd.org/gov/behavioural-insights-for-public-integrity%209789264297067-%20en.htm#:~:text=Behavioural%20research%20reveals%20two%20determinants,policies%20more%20effe%20ctive%20and%20efficient
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Vânia Vieira
Procuradora Federal da Advocacia-Geral da União (AGU) e, anteriormente, foi Auditora de Finanças e Controle da CGU e Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPG) de Minas Gerais. Foi Controladora-Geral do Distrito Federal e, de 2006 a 2012, Diretora de Prevenção à Corrupção da Controladoria-Geral da União – CGU, tendo atuado diretamente nos processos de aprovação da Lei de Acesso à Informação, da Lei de Conflito de Interesses e da Lei Anticorrupção. No âmbito internacional, presidiu, de 2009 a 2011, o Grupo de Peritos do Mecanismo de Acompanhamento da Implementação da Convenção Interamericana contra a Corrupção da OEA. Foi Chefe da Assessoria Especial de Modernização da Gestão do Ministério do Planejamento e Consultora Jurídica do mesmo Ministério. É Doutoranda em Direito pela Universidade de Brasília – UnB, Mestre em Direito Administrativo pela UFMG e Especialista em Compliance pelo Instituto de Direito Penal Económico e Europeu. É professora colaboradora do IDP, IBMEC, IBGP e Enap.