Por Guilherme Alberto Almeida de Almeida
Inovar no setor público não é novidade – adaptar-se ao contexto, propor mudanças e tentar transformar o modo de atuar do setor público é algo que tem ocorrido de maneira recorrente. No entanto, pensar isso de forma deliberada, com propósito, método e em busca de resultados efetivos pode fazer toda a diferença.
Índice
Inovar é algo novo
Um museu de grande novidades
Como está não está bem
Como ser diferente mesmo
INOVAR NÃO É ALGO NOVO
Uma tendência que tem ganhado força nas discussões recentes sobre gestão pública é a chamada inovação no setor público. Paradoxalmente, no entanto, é necessário reconhecer que inovar em governo não é necessariamente algo novo. Ao longo das décadas, não foram poucas as mudanças, criações, reformas, transformações, ajustes e emendas em relação ao que já vinha sendo feito na administração pública brasileira. Entender inovação é entender, também, os processos, princípios e diretrizes que norteiam essas mudanças.
Antes de tudo, é importante definir o que queremos dizer com inovação. Numa definição preliminar – voltaremos a este assunto em suas nuances, em textos futuros – podemos entender como inovação a “implementação de algo contextualmente novo a fim de alcançar impacto” (esta definição foi proposta pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, no âmbito do estudo “O Sistema de Inovação do Serviço Público do Brasil – uma exploração de sua jornada passada, presente e futura”. Para quem tiver interesse, há uma versão traduzida disponível). A esses elementos – novidade, ao menos no contexto específico; uma ação/implementação concreta; um propósito de transformar a realidade, gerando um impacto pretendido – podemos acrescentar um adicional: o risco. Inovar, via de regra, significa fazer alguma coisa que não vinha sendo feita, ou fazê-lo de uma maneira que ainda não tinha sido implementada. Fazer isso implica, necessariamente, assumir (ou gerenciar) as responsabilidades e riscos inerentes.
Vale frisar que estamos falando aqui de inovação na administração pública (ou seja: essa “implementação de novidades para gerar impacto” no âmbito da gestão pública e das políticas públicas). É importante diferenciar esse campo da inovação em políticas públicas do campo das políticas públicas de inovação. Estas últimas representam as atividades desempenhadas pelo Estado para promover e incentivar a pesquisa científica, o desenvolvimento tecnológico, a capacitação em ciência e tecnologia e as medidas de apoio à inovação. Trata dos instrumentos institucionais e de fomento à promoção de novos conhecimentos e sua conversão em desenvolvimento tecnológico que possa ser apropriado em benefício da sociedade, a partir da conexão entre setor produtivo, academia e governo. As políticas públicas de inovação podem eventualmente contar com e contribuir para a inovação na administração pública. Há inclusive, momentos de sobreposição entre elas – um exemplo é o uso de novas tecnologias, como a inteligência artificial, para aumentar a eficiência do Estado. Mas políticas públicas de inovação e inovação em políticas públicas não se confundem entre si.
UM MUSEU DE GRANDES NOVIDADES
Essa trajetória evolutiva da inovação na nossa administração pública está relativamente bem documentada (quer testar? Faça uma busca por ‘reforma’, ‘inovação’ ou temas correlatos na Biblioteca Digital da Administração Pública gerenciada pela Escola Nacional de Administração Pública – Enap). Extrair alguma narrativa e linearidade nesses processos pode ser uma excelente fonte de referência para entender o momento atual – e as oportunidades dele decorrentes.
Pensando na trajetória de reformas da gestão pública brasileira, não é possível fugir de esforços estruturantes de racionalização burocrática, como aqueles propostos por Getúlio Vargas durante o Estado Novo, como a reorganização dos quadros e carreiras do funcionalismo civil federal e a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público, ao qual competia, dentre outras coisas, “o estado pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamentos, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público”.
Também não se pode escapar do Decreto-Lei no 200, de 1967, que ainda figura em nosso ordenamento jurídico quase como uma espinha dorsal de nossa organização e estruturação burocráticas. A racionalização burocrática ali proposta era pautada por princípios como planejamento, coordenação, descentralização e controle. Também era imbuída de algumas boas diretrizes e intenções (como o texto de seu artigo 14: “O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco”). No entanto, essa racionalização excessiva (talvez não por acaso, algo que floresce com mais pujança em períodos autoritários) também teve seus contrapontos.
Possivelmente, o mais marcante e anedótico destes contrapontos seja a criação de um cargo de Ministro Extraordinário para a Desburocratização e de um Programa Nacional de Desburocratização. Criado em 1979, ainda durante o regime militar, e supostamente com o objetivo de intensificar as atividades começadas com o Decreto-Lei no 200/67 – e não de contrapor-se a ele -, a proposta seguia a lógica de “reduzir a interferência do governo na atividade do cidadão e do empresário”, e de “impedir o crescimento desnecessário da máquina administrativa federal”. Entre idas e vindas, o Programa de Desburocratização durou até 2004 (a abordagem narrativa de ‘desburocratização’ foi brevemente retomada durante o governo Temer, com seu Conselho Nacional para a Desburocratização – Brasil Eficiente). Já o cargo de Ministro Extraordinário para a Desburocratização durou até 1986, deixando como legado, dentre outras coisas, algumas dezenas de normas a mais em nosso ordenamento jurídico.
Também é importante perceber que reformas e inovações refletem também as tensões subjacentes e o espírito de seu tempo. No contexto da redemocratização, o Programa Nacional de Desburocratização passou a contar em 1986 com objetivos adicionais, tais como a democratização do acesso aos benefícios dos serviços públicos essenciais, a criação de mecanismos de fiscalização do funcionamento da administração pelos cidadãos, o incentivo a mecanismos de facilitação do acesso ao Poder Judiciário para as camadas mais carentes da população, e mesmo a instrução ao cidadão sobre seus direitos e sobre a forma de seu exercício. Grande parte destes valores e diretrizes seriam posteriormente incorporados em nossa Constituição Federal.
Por fim, e ainda num plano contextual, pode-se notar também que estes movimentos de inovação vivem momentos de fluxos e influxos, sístoles e diástoles. A uma Constituição Cidadã, garantidora de direitos e pautada em um fortalecimento institucional sobreveio uma Reforma do Estado pautada sob a ótica de um gerencialismo inspirado na Nova Gestão Pública. Estas reformas foram sucedidas (ou complementadas) por reformas adicionais voltadas para a diminuição do déficit institucional e para a transparência, abertura e participação direta da população nos processos relacionados a políticas públicas (como as políticas de governo aberto e de participação social), e depois por reformas novamente focadas na desburocratização, seguidas enfim por uma nova política de ‘modernização’ do Estado… Num meio termo entre uma grande amálgama de reformas incompletas e um ‘eterno retorno’ aplicado à administração pública.
COMO ESTÁ NÃO ESTÁ BOM
Por trás desta lógica de eternas reformas, está subjacente uma permanente insatisfação com o estado das coisas por parte dos diversos atores envolvidos. Seja ela pautada por dados, impressões, preconceitos, análises institucionais ou modelos teóricos, é da insatisfação com o presente que parte o impulso para a construção de um futuro ‘melhorado’. E é justamente nos contornos e no significado desta ‘melhora’ ou ‘impacto’ esperados que reside, em grande medida, o campo conceitual em disputa.
E em se tratando de conceitos em disputa, talvez o primeiro deles seja justamente o de burocracia. Este processo contínuo de contraponto entre ‘fortalecimento da burocracia’ e ‘desburocratização’ revela um traço importante deste debate. Se originalmente ‘burocracia’, a partir de sua concepção weberiana, pode ser entendida como um sistema de execução das atividades da administração pública a partir de um corpo funcional estruturado, com profissionais selecionados a partir de suas qualificações técnicas e profissionais, que ocupam cargos definidos, e seguem rotinas e responsabilidades claras, em organizações com uma lógica hierárquica definida (dentre outros aspectos), é fundamental entender como a sociedade percebe essa burocracia.
Uma visão dura – porém não surpreendente – vem dos dicionários, que acabam retratando o espírito dos tempos no que diz respeito a disputas conceituais. Em sua versão online, o Dicionário Houaiss traz um conceito nada abonador. Para além da definição tradicional de burocracia como um sistema ‘ideal’ de execução da atividade pública, mais ou menos nos termos do explicitado no parágrafo anterior, e da definição de burocracia como o corpo de funcionários que faz funcionar tal sistema, a terceira definição funciona como um (legítimo?) tapa na cara da burocracia tradicional:
“3 (sXX) pej. tal sistema ou tal corpo de funcionários enquanto estrutura ineficiente, inoperante, morosa na solução de questões, falta de iniciativa e de flexibilidade, indiferente às necessidades das pessoas e à opinião pública, tendente a complicar trâmites e a ampliar sua área de influência e seu poder, com consequente emperramento ou asfixia das funções organizacionais que são a sua razão mesma de ser.”
Sendo essa a concepção comum e pejorativa da burocracia por parte da sociedade contemporânea, não é de se estranhar a proliferação de iniciativas de ‘desburocratização’, conduzidas por burocratas a partir de estruturas da burocracia. E a própria definição, cujo texto deixa transparecer sua frustração, também revela – por contraste – seus anseios com relação ao setor público.
Assim, é legítimo imaginar que a sociedade espera que o governo funcione por meio de estruturas eficientes e operantes – ou seja, que funcionem de forma adequada e com uma relação custo-benefício adequada e sustentável. Também espera um governo ágil na solução de questões, de maneira que as pessoas não tenham que esperar indefinidamente nos casos em que algum aspecto de suas vidas seja impactado por uma ação ou decisão estatal (não por acaso, a Emenda Constitucional no 45/2004, que implementou a reforma do Judiciário, acrescentou um direito fundamental à Constituição: o direito à “razoável duração do processo e [a]os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”). Um governo que tenha iniciativa – ou seja, que aja proativamente para resolver problemas antes que eles se tornem mais graves – e flexibilidade – em outras palavras, que possua agilidade também para compreender e adaptar-se aos diferentes contextos de atuação. Espera também um governo empático, capaz de compreender, respeitar e considerar as necessidades das pessoas e a opinião pública. Um governo que simplifique os procedimentos administrativos e os pontos de contato com o cidadão, e que seja humilde no exercício de suas atividades. Em suma, um governo que atenda à sua razão de ser, de forma destravada e oxigenada.
Sem prejuízo da discussão sobre governos menores ou maiores, parece claro que existe um consenso sobre a necessidade de governos melhores. Este é provavelmente o grande ‘porquê’ da inovação pública. E é do reconhecimento desta necessidade – e portanto, da necessidade de mudança – que tem despertado a urgência por inovação no setor público.
Pautado por esse imperativo comum, a jornada de inovação do burocrata pode ganhar os mais diferentes contornos e aspectos. Esta inovação pode ser mais incremental ou mais disruptiva, mais responsiva ou mais dirigida, conforme o grau de autonomia de que disponha a pessoa responsável por sua implementação, a natureza do problema a ser enfrentado, a quantidade de recursos (gente, tempo, orçamento etc.) disponíveis, a existência (ou não) de consensos sociais e de atores envolvidos no enfrentamento à situação indesejada, dentre vários outros fatores. Fundamental perceber que diferentes contextos levam a diferentes tipos de inovação, diferentes ferramentas à disposição do/a agente inovador/a, diferentes abordagens possíveis, diferentes oportunidades de impacto, e também diferentes riscos envolvidos.
COMO SER DIFERENTE MESMO?
Definir que governos melhores são necessários e que o caminho para alcançar isso é a inovação desperta uma série de perguntas e ansiedades adicionais. Afinal, inovar (ou “fazer diferente, assumindo riscos, para gerar impacto”) é uma proposição genérica o bastante para soar inócua. Em última instância, é preciso identificar uma série de elementos adicionais que permitam contextualizar e tangibilizar esse desafio, para que o processo de inovação ganhe concretude.
Em primeiro lugar, é preciso decidir sobre o que inovar: quais são os campos institucionais, quais as interfaces, quais os normativos, quais os aspectos e as esferas de atuação do setor público que podem ser passíveis de inovação em busca da mudança pretendida.
Para além disso, é necessário refletir sobre como inovar: há uma proliferação de novos métodos e abordagens, muitos deles emprestados do setor privado, pautando conversas de inovação no setor público. Como escolher um caminho, uma ferramenta, uma abordagem, uma estratégia para essa inovação desejada?
Também é essencial identificar com quem inovar. Se o ponto de partida óbvio parece ser contar com os próprios agentes públicos envolvidos, é necessário discutir quais conhecimentos, habilidades e atitudes precisam estar à disposição do setor público para que essa transformação efetivamente aconteça. Além das competências necessárias para inovação, também é importante pensar nas alianças e nos atores relevantes que possam contribuir para a construção da transformação que se ambiciona realizar. Fazer da inovação uma iniciativa coletiva e colaborativa é algo cada vez mais necessário.
Ainda, é importante ter consciência sobre onde inovar. Diferentes contextos institucionais (ou federativos) podem levar a diferentes oportunidades (ou a diferentes limitadores). Conhecer sistemicamente o contexto institucional em que o(s) problema(s) a ser(em) enfrentado(s) ocorre(m) permite pensar na(s) melhor(es) estratégia(s) de enfrentamento. Permite também identificar as alavancas mais adequadas, e as pessoas mais adequadas para o seu manejo.
Por último (ao menos por enquanto), mas não menos importante, também é crucial identificar o quando inovar. Saber aproveitar os insights de experiências passadas, conseguir explorar de forma experimental as oportunidades do presente, e usar abordagens de antecipação e exploração de futuros possíveis são ferramentas à disposição da administração para inovar continuamente. Um desafio adicional é casar o timing da inovação com o ciclo de políticas públicas e com as janelas de políticas públicas dele decorrentes.
Esses temas – o que, como, quando, onde, com quem inovar – serão abordados com mais profundidade em futuras notas.
Até lá!
Esta nota é de responsabilidade dos respectivos autores e não traduz necessariamente a opinião da República.org nem das instituições às quais os autores estão vinculados.
Guilherme Almeida de Almeida
Foi um dos responsáveis pela elaboração do Marco Civil da Internet, que abriu portas para a participação da sociedade na criação de leis e políticas públicas por meio de plataformas digitais. Em 2016, começou o seu maior desafio de inovação governamental: implementar o Laboratório de Inovação em Governo (GNova). No período em que esteve como Diretor de Inovação da Escola Nacional de Administração Pública (Enap) e à frente do projeto, o laboratório buscava descobrir, construir e experimentar novas formas de fazer políticas públicas com a participação das pessoas. O GNova lançou a plataforma Desafios, que convida a sociedade a construir respostas para problemas públicos. Durante a pandemia, ela recebeu centenas de soluções da população para os desafios da Covid-19 e conseguiu arrecadar quase 2 milhões de reais de diversas empresas.