Análise da Transparência Brasil e da República.org mostra que o PL 2.721/21 tem efeito contrário; organizações não recomendam aprovação
Por Célia Costa — Especial para a República.org
Está em tramitação no Senado Federal o projeto de lei 2.721/21, conhecido como o PL dos Supersalários. A proposta regulamenta o dispositivo constitucional que estabelece o teto remuneratório no serviço público, atualmente fixado em R$ 46.366,19, e aponta em que situações esse limite pode ser ultrapassado.
No entanto, uma nota técnica elaborada pela Transparência Brasil e pelo instituto República.org alerta que o texto, na prática, pode aumentar gastos com salários acima do teto, em vez de contê-los: se fosse aprovado, o projeto legalizaria o pagamento de cerca de R$ 7,1 bilhões em benefícios adicionais a juízes.
Diante disso, as organizações recomendam que o texto atual do PL não seja aprovado.
Para entender o impacto da proposta, pesquisadores padronizaram a nomenclatura e analisaram a natureza de cada verba remuneratória e indenizatória descrita no texto. “Ao fazer essa categorização, entendemos que muitos benefícios classificados como indenizatórios são, na verdade, privilégios”, explica Ana Pessanha, economista e mestre em administração pública, especialista de Conhecimento da República.org.
Hoje, o salário de um magistrado pode ultrapassar R$ 1 milhão por meio dos chamados “penduricalhos”, classificados como verbas indenizatórias. Essas verbas permitem pagamentos acima do teto e, em alguns casos, são até isentas de imposto de renda.
Dos 32 benefícios considerados indenizatórios na proposta, 19 já são pagos a juízes e magistrados, totalizando R$ 10,5 bilhões em 2024.
Estudo detalha a natureza dos benefícios e a sua classificação
A partir de literatura acadêmica e com base em jurisprudência sobre o tema, o estudo reúne e detalha alguns critérios para distinção das verbas de natureza remuneratória e indenizatória.
As verbas remuneratórias são pagamentos resultantes de atividades desempenhadas por servidores públicos em um vínculo empregatício, ou seja, são verbas constantes, pois são entregues de maneira frequentemente repetida e regular, fazendo parte das expectativas salariais do beneficiário.
Quando ultrapassam o teto constitucional, esses pagamentos incidem sobre os cálculos de contribuições previdenciárias, assim como sobre recolhimentos de imposto de renda.
Já os benefícios considerados indenizatórios são, na maior parte das vezes, reembolso, compensações financeiras que surgem para cobrir gastos com que o empregado teve que arcar durante o desempenho de suas atividades.
A classificação indevida faz com que os salários de magistrados ultrapassem o teto constitucional e o valor das verbas não incidam sobre o Imposto de Renda.
Vera Monteiro, conselheira da República.org
Portanto, para que um pagamento possa ser classificado como indenizatório, ele deve acontecer de forma específica, pontual e temporária – isto é, não pode ser concedido de modo amplo e uniforme nem deve ter um caráter habitual a ponto de se tornar parte da expectativa de salário do funcionário público.
Esses valores precisam ser definidos por legislações e não são incluídos nos cálculos de benefícios, nas contribuições para a previdência ou na apuração de impostos sobre a renda.
“Os integrantes do Judiciário se autoconcederam verbas indenizatórias, conforme decisão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e tribunais de Justiça. Essa classificação indevida faz com que os salários dos magistrados ultrapassem o teto constitucional e o valor das verbas não incidam sobre o Imposto de Renda (IR), conforme as regras da tributação brasileira”, explica a advogada e professora da FGV Vera Monteiro, conselheira da República.org.
Como benefícios se tornam penduricalhos
Ao analisarem contracheques do sistema da Justiça disponibilizados no DataJusBr, os pesquisadores constataram que, em algumas situações, o benefício tem um caráter indenizatório em sua origem, mas, na dinâmica do sistema de Justiça, adquire um caráter remuneratório.
Isso acontece apenas nas carreiras do Judiciário e Ministério Público.
O estudo também identificou alguns casos em que a classificação como verbas indenizatórias está correta, como, por exemplo, a ajuda de custo para mudança e transporte.
Licença compensatória: o benefício mais prejudicial à administração pública
A licença-compensatória é, segundo o relatório, um dos adicionais mais tóxicos para a administração pública. Ela é paga a juízes e desembargadores que atuam em regimes de plantão judicial ou que acumulam funções, como substituições em férias ou em comarcas com vacância: no ano de 2024, o Judiciário desembolsou R$ 1,24 bilhão em licença-compensatória para 10,7 mil membros.
Em geral, ela é adotada nas Defensorias Públicas, Tribunais de Contas e até mesmo no Senado.
A gratificação pode elevar os salários dos juízes e desembargadores em até um terço, sob a justificativa do acúmulo de trabalho. Só com esse bônus, foram pagos R$ 2,3 bilhões em 2024, como explica a nota técnica da Transparência Brasil e da República.org.
A rubrica da licença-compensatória apareceu nos contracheques de juízes e desembargadores pela primeira vez em setembro de 2023. Essa modalidade de benefício é pago a juízes e desembargadores que atuam em regimes de plantão judicial ou que acumulam funções, como substituições em férias ou em comarcas com vacância.
Por que o PL 2.721/21 não deve ser aprovado
Ao recomendar a não aprovação do atual texto do PL 2.721/21, a nota técnica elaborada pela Transparência Brasil e pela República.org aponta para a necessidade de um novo texto que de fato limite os supersalários.
No início de junho, o Ministro da Fazenda Fernando Haddad defendeu que a Reforma Administrativa abordasse a discussão dos supersalários.
“Uma das hipóteses é abrir para um novo texto com uma proposta que corrija as distorções que compõem o texto atual. Para isso, é preciso que a nova proposta contemple efetivamente as recomendações e diretrizes do estudo realizado pela Transparência Brasil e a República.org. Há ainda um manifesto, divulgado em abril, pelo fim dos supersalários assinado por dez organizações da sociedade civil“, analisa Fernanda Melo, especialista em Advocacy na República.org.
As dez organizações signatárias do manifesto se posicionaram pelo fim dos supersalários no serviço público brasileiro e pela construção de uma política remuneratória justa, alinhada aos princípios constitucionais da moralidade, da legalidade e da eficiência na administração pública.
Uma das hipóteses é abrir para um novo texto com uma proposta que corrija as distorções que compõem o texto atual.
Fernanda Melo, especialista em Advocacy da República.org
Além da Transparência Brasil e da República.org, assinam o manifesto as seguintes organizações: Movimento Pessoas à Frente, Fundação Tide Setubal, Plataforma Justa, Instituto Democracia e Sustentabilidade, Movimento Brasil Competitivo, Pacto Nacional pelo Combate às Desigualdades, Associação Livres e Centro de Liderança Pública.
O manifesto está em conformidade com o resultado de uma pesquisa feita pelo Movimento Pessoas à Frente, que apontou que mais de 80% da população brasileira apoia limitar supersalários.
Três novas propostas são protocoladas na Câmara
Três propostas que contrapõem o texto do PL 2.721/21 foram protocoladas na Câmara dos Deputados. Duas delas, pela deputada federal Tábata Amaral (PSB-SP). Uma é a Proposta de Emenda à Constituição, intitulada PEC do Fim dos Supersalários.
A parlamentar justifica no texto que “a premissa central da Proposta de Emenda à Constituição é resgatar a autoridade do teto constitucional e coibir o uso indevido de verbas indenizatórias”.
Além da PEC, Tábata também protocolou o PL 3.328/2025, que dispõe sobre verbas indenizatórias para fins do teto remuneratório e do aprimoramento da fiscalização financeira da Administração Pública e do controle do gasto público.
“O Brasil apresenta uma das maiores concentrações de riqueza do mundo. Enquanto o teto constitucional de salários de servidores públicos no país encontra-se fixado em R$ 46.366,19 mensais, 80% da população brasileira apresenta rendimento per capita inferior a R$ 2.361,00 por mês”, abre o texto da justificação (termo da técnica legislativa) do PL.
Além da parlamentar, o Partido dos Trabalhadores (PT) também apresentou uma nova proposta. No dia 15 de julho, o líder do PT na Câmara dos Deputados Lindbergh Farias (RJ) protocolou o PL 3.401/2025, cujo objetivo é limitar o pagamento de penduricalhos. O texto cita apenas oito exceções ao teto, desde que seja justificado o caráter indenizatório e estejam previstas em lei.
O coordenador do grupo de trabalho, o deputado federal Pedro Paulo (PSD-RJ), entregou um relatório da Reforma Administrativa ao presidente da Câmara, deputado Hugo Motta (Republicanos-PB), no dia 15 de julho. O material entregue contém 66 propostas, com sugestões de uma PEC, de um projeto de lei complementar e de um projeto de lei ordinária.
Os anteprojetos, no entanto, só serão divulgados em agosto, após o recesso parlamentar.
Segundo Pedro Paulo, apesar do GT ter feito um “diagnóstico minucioso” sobre as remunerações acima do teto e privilégios, as medidas que tratam dos supersalários ficaram de fora. Segundo o relator da Reforma Administrativa, o GT continuará dialogando com os poderes em relação a essa questão.
Pedro Paulo acrescentou que o assunto é delicado e que ainda há propostas sendo discutidas no Congresso. O trabalho do GT deve ser apresentado em agosto, quando o relator fará uma apresentação aos líderes partidários com a inclusão dos supersalários.
Debate sobre supersalários começou em 1988
A discussão sobre o combate aos supersalários é antiga. “Esse debate existe desde 1988, durante a elaboração da Constituição”, lembra Vera Monteiro.
A proposta teve origem no PLS 449/2016, aprovado pelo Senado e encaminhado à Câmara. Desde então, recebeu diversas emendas e atualmente tramita com a numeração 2.721/21.
De acordo com Vera, tudo começou como o PLS 449/2016, que foi aprovado no Senado Federal e seguiu para a Câmara. Ao chegar, recebeu a numeração atual (PL 2.721/21) junto com uma série de emendas até chegar ao texto atual. Foi aprovado em 19 de março de 2024. As mudanças, aprovadas pelos deputados, acabaram provocando distorções, como a qualificação como indenizatórias, o que não é.
Foto em destaque: Fabio Rodrigues Pozzebom/Agência Brasil.
