A Constituição Federal de 1988 (CF) estabeleceu três instrumentos da ação planejada do Estado: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). Ao regrar o conteúdo de cada um deles, os seus períodos de vigência, de tramitação entre os poderes e as suas competências na elaboração, na apreciação, na forma de emendar e aprovar os instrumentos, a CF inovou ao marcar as ações de planejamento como obrigação do Estado.
No próximo dia 15 de abril, o Poder Executivo deverá enviar ao Congresso Nacional (CN) uma dessas peças, a LDO. Dentro do cronograma estabelecido, deputados e senadores têm até o dia 17 de julho para votar essa lei. Mas por que este é um momento importante a ser acompanhado?
Índice
A importância do momento
Termômetro político
O processo
Convite à reflexão
A importância do momento
Em conjunto, o desenho constitucional prevê que o PPA, a LDO e a LOA devem explicitar as intenções do governo e dar coerência às ações ao longo do tempo. Cabe ao primeiro o planejamento de médio prazo. Ao segundo, a consistência entre os dois outros e ao terceiro, a alocação imediata de recurso para o período de um exercício financeiro.
As leis orçamentárias são janelas periódicas de oportunidade política: têm datas anuais definidas para as interações sobre a forma e o conteúdo dessas leis entre forças políticas e dentro dos poderes do Estado. Assim, por essas características, esses instrumentos são, ao mesmo tempo, instituições técnicas e políticas.
A técnica é aplicada na forma, como, por exemplo, nas classificações, estabelecendo o que tais instrumentos devem conter, como calcular, prazos, tramitações etc. A política dita as decisões sobre os conteúdos, tais como o valor do resultado primário a ser fixado. Existe técnica para o seu cálculo, mas o número estabelecido como meta está encadeado a um conjunto de decisões complexas que afetam as receitas disponíveis e as despesas a serem fixadas em vários setores, como saúde, educação, investimentos etc.
O Poder Executivo tem que enviar ao CN o projeto de lei da LDO (PLDO) até o dia 15 de abril de cada ano, devendo ser devolvido para sanção até o dia 17 de julho do mesmo ano. Os presidentes sempre cumprem o prazo sob pena de impeachment. O CN raramente o faz. O cronograma definido na CF tem lógica: a LDO deve dar as diretrizes para a elaboração e a execução do orçamento do próximo ano, por isso faz sentido ela ser aprovada durante a preparação do orçamento do ano seguinte, que deve ser enviado ao CN até 31 de agosto de cada ano.
Termômetro político
Os dias que precedem o 15 de abril são de forte repercussão política, pois é o primeiro momento do ano em que o governo expõe a projeção do que está pensando em relação à economia e ao Estado para o próximo ano, por meio de um conjunto de indicadores. Assim, traz questões sobre qual será o crescimento econômico, o valor do dólar, o valor do salário mínimo, a arrecadação de tributos e as isenções tributárias, além das despesas detalhadas, metas de Resultado Primário e Nominal, entre outras.
No primeiro e no último ano de mandato acentuam-se as características políticas do orçamento público. Até o envio do primeiro PLDO, o novo governante não tem a necessidade de expor o que está pensando sobre a economia e a dimensão econômica do Estado. Isto acaba em 15 de abril, quando divulga os macroparâmetros para o segundo ano de mandato, os quais, obviamente, estão correlacionados com o ano corrente.
Quando a economia está mal ou, especialmente no último ano de mandato, todos os governos passam por um dilema: cometer “sincericídio” ou ser desacreditado. Se projetam a situação real, abrem espaço para as contestações do mandato na eleição que ocorrerá em seis meses, dando argumentos irrefutáveis aos adversários. Por outro lado, se pintam um cenário otimista, mas não plausível, também sofrem desgastes na disputa eleitoral.
O processo
O orçamento abrange os fluxos de receitas e despesas do Estado. Ele é muito mais que técnica. É um processo decisório que define o destino dos recursos coletivos, mediado por disputas de visão de mundo que implicam em conflito distributivo entre as diversas áreas de atuação do Estado.
Essas disputas e conflitos se materializam em dispositivos legais identificados com expressões como emenda de relator, fundo eleitoral, emenda impositiva e outras, as quais muitas vezes não são percebidas como decisões de forças políticas em ação nos poderes Executivo e Legislativo sobre os recursos coletivos. Mas são. Por isso, é necessário que as pessoas se apropriem do debate acerca da construção do orçamento como forma de reforçar o processo democrático e a participação, que deve ir além das eleições a cada dois anos.
Convite à reflexão
Caro leitor, sugiro acompanhar as notícias sobre o PLDO 2023 a ser enviado provavelmente até 14 de abril – pois neste ano o tão importante dia 15 de abril é Sexta-Feira Santa. Faço, assim, um convite à reflexão sobre a importância do orçamento público, trazendo, nas próximas colunas, mais aprofundamentos e reflexões sobre o tema.
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