Por Maria Aparecida Chagas Ferreira
A “persistência de diferenças significativas quanto aos indicadores sociais das populações negra e branca, mesmo diante do esforço de redução da pobreza e da desigualdade, de expansão do emprego, do crédito e do acesso à proteção social”. Esse trecho de 2013 compõe a exposição de motivos da proposição do projeto de lei que deu origem à Lei de Cotas Raciais nos Concursos Públicos, Lei nº 12.990/2014[1]. O que se apontava naquele instante era a necessidade do Estado adotar políticas públicas sistêmicas para a promoção da igualdade racial no Brasil, o que inclui mexer na burocracia do Estado. Sete anos depois da promulgação da Lei, um estudo da Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (Flacso Brasil), em conjunto com a Universidade de Brasília, indicou que temos 135 normas, entre leis, decretos, portarias e atos, que estabelecem cotas no serviço público, em níveis nacional e federal, em 21 estados mais o Distrito Federal, além de 78 em âmbito municipal[2]. Esses números não nos deixam esquecer que o Brasil possui 27 estados e mais de 5.500 municípios.
Dados de 2020 do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) demonstram que, no nível federal, há 35,1%[3] de servidoras e servidores civis que se declaram negros[4]. Esses números dão um entendimento comparativo do que significa alcançar uma cobertura nacional da política de inserção de negros nos quadros da Administração Pública brasileira.
Um outro estudo de 2021 da Escola Nacional de Administração Pública (Enap) vem dizer que não se está atingindo o percentual de 20% estabelecido pela Lei. Dentre servidores que ingressaram no Poder Executivo Federal por concurso público entre 2014 e 2019, 15,4% se declararam e/ou foram identificados como cotistas. Entre aquelas pessoas que ingressaram na carreira de professor nas Universidades Públicas Federais, o percentual foi de insignificantes 0,53%.
O desafio é grande ao Estado e à sociedade brasileira diante do otimismo da Lei ao estabelecer, a partir da data de sua publicação, um prazo de dez anos para se alcançar alguma igualdade racial no serviço público que pudesse espelhar a demografia brasileira. Hoje, se tem 56,2% da população no Brasil que se autodeclara negra[5].
Índice
E por que se está andando a passos lentos na implementação dessa política?
A mobilidade social via concursos públicos
E agora?
E por que se está andando a passos lentos na implementação dessa política?
Se é observada a dinâmica de realização de concursos públicos para cargos efetivos desde 2014 até o ano de 2020, tem-se uma queda de 97,5% no número de vagas no Poder Executivo Federal[6] na administração direta. Em 2014, houve 279 concursos autorizados com 27.205 provimentos; já em 2020, foram três concursos para prover 659 vagas. Essa diminuição deteve o fluxo da política de promoção da igualdade racial no provimento de cargos públicos, já que o principal instrumento de execução da Lei é via concurso público, e se não tem concurso público, não tem como aplicar a Lei.
Um outro aspecto que influencia a efetividade da lei é como se dá a organização dos concursos públicos, como nos casos de concursos em que não há pessoas inscritas como cotistas ou aprovadas em número suficiente para ocupar as vagas reservadas para negros[7]. Além dos entraves encontrados nos processos de seleção e daqueles que nem reservam vagas, como os concursos para docência nas universidades públicas. Um caso que exemplifica bem a terceira situação é o concurso para a magistratura, em que há custos elevados para sua participação, como cursos preparatórios, testes de simulados, passagens, deslocamentos, profissionais de apoio à preparação técnica e da saúde, vestimentas, entre outros[8]. Ou seja, vê-se que há um instrumento legal que formaliza a importância da reserva de vagas em concursos para a inserção da população negra no serviço público; no entanto, vê-se, também, que ela deve estar acompanhada de outras estratégias para que a política tenha capacidade de produzir os efeitos desejados pelo legislador.
O processo de inserção no mercado de trabalho se dá, primeiramente, pelo alcance da escolaridade compatível com o cargo, carreira ou posto que se deseja. Isso se dá tanto no setor público quanto privado. A diferença é que, no Estado, está marcado por um ciclo que se inicia com o acesso à educação, passa pela preparação para prestar concurso público, em seguida pela aprovação e, finalmente, pelo provimento do cargo. É inegável o avanço com a promoção das cotas raciais no ensino superior[9], a princípio no nível de graduação; e paulatinamente têm sido implantadas na pós-graduação das universidades públicas[10]. Entretanto, com o teto de gastos que limita as despesas públicas estabelecido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, ocorreu um enorme retrocesso na expansão do ensino superior público, com cortes em bolsas de estudos, mitigação do investimento em pesquisa e redução do custeio de verbas para assistência estudantil. Se a expansão de políticas públicas consiste na ampliação de instrumentos para públicos-alvo, ou mesmo calibrar determinadas políticas para ampliar o acesso ou a intensidade de sua utilização[11], pode-se compreender, em outras palavras, que foi colocado abaixo um conjunto de ações importantes para a trajetória e permanência de estudantes no ensino superior. Essas ações dão um suporte sem igual para fechar o ciclo de formação que propicia adentrar no mercado de trabalho mais qualificado e de maior remuneração. Especialmente para estudantes de baixa renda e negros.
A Reforma Administrativa em trâmite no Congresso Nacional amplifica o entendimento de que a política de gestão de pessoas da Administração Pública tem caminhado no mesmo sentido, ou seja, minar a atuação do Estado na garantia de políticas públicas que favoreçam minorias sociais. A Proposta de Emenda Constitucional n° 32/2020 com o seu substitutivo permitiria a contratação temporária, por processo seletivo simplificado, de pessoal pelo prazo máximo de até dez anos, incluindo eventuais prorrogações. As pessoas contratadas não teriam qualquer possibilidade de conquistar a estabilidade, pois seriam abrigadas pelo Regime Geral da Previdência, e o seu vínculo com o Estado se encerraria ao término do contrato. A previsão desta forma de contratação seria de âmbito nacional, ou seja, para todos os entes federados: União, estados, Distrito Federal e municípios, sem previsão de reserva de vagas para negros nessa modalidade. Isso quando o Estatuto da Igualdade Racial, Lei nº 12.288/2010, já preconizou que o poder público deveria incentivar ações nas empresas e organizações privadas para assegurar a igualdade de oportunidades no mercado de trabalho à população negra.
Na Administração Pública Federal, já havia a Lei nº 8.745/1993, que regulamenta a contratação por tempo determinado para atender necessidades temporárias de excepcionais interesses públicos, prevista no art. 37 da Constituição Federal. O que se sucede agora com a PEC 32/2020 é a inserção de situação indefinida e mais ampla de contratação por prazo determinado. O que significa contratar servidores temporários para atender atividades ou procedimentos sob demandas, se não deixar um vasto campo discricionário para abrir mão de concurso público, substituindo-o por contratações momentâneas de curto prazo sob uma relação de vínculos frágeis?
Paira uma suspeita social de que processos seletivos simplificados irão dar margem para apadrinhamentos e perda de segurança legal, para que o servidor público desobedeça decisões ilegais. Isso não vem do nada, são reflexos da história de patrimonialismo que não sucumbiram às análises de Raimundo Faoro[12], e ainda resistem bravamente nos dias de hoje na estrutura da Administração Pública brasileira.
Um outro ponto a se questionar sobre de que forma a Lei de Cotas poderia alcançar o que é proposto pela PEC 32/2020 é a transferência das funções estatais para iniciativa privada. A emenda constitucional permite ao Poder Legislativo editar normas gerais para delegar a particulares atividades exercidas pelo poder público, além de autorizar o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos particulares, com ou sem contrapartida financeira. É clara a transferência de responsabilidade quanto à oferta de serviços públicos. Até este momento é permitido ao poder público firmar contratos ou outros instrumentos com o setor privado para o desempenho de atividades não exclusivas de Estado, como ocorre com as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) e as Organizações Sociais (OS)[13]. Em casos como essa previsão da PEC 32/2020, resta questionar: como o Estado promoveria a igualdade pretendida pela Lei de Cotas no Serviço Público?
Ainda, a perda de autonomia do servidor público e o aumento de cargos temporários têm outras consequências na condução da coisa pública, de modo mais amplo, tanto na oferta de serviços como em pensar uma burocracia que enfrente uma estrutura sedimentada no racismo. Além disso, a possibilidade de discricionariedade é chave para uma representação ativa de segmentos sociais marginalizados, pois muitas das conquistas relacionadas à questão racial são fruto do ativismo burocrático[14].
A mobilidade social via concursos públicos
As pessoas negras possuem um baixo capital social e, quando o têm, é muito restrito. As suas redes de relações que poderiam propiciar o alcance a espaços privilegiados de poder econômico e social são praticamente inexistentes. A transmissão de benefícios, que se dá quando da formação de redes na Administração Pública, se concretiza no acesso a cargos de livre provimento de alto escalão do Estado. Partidos, parlamentares, entidades de classes e a própria burocracia política são interlocutores indispensáveis para o arranjo da divisão de cargos[15]. Acontece que os negros não estão representados nesses segmentos, o que torna praticamente inalcançável a ocupação de funções de maior responsabilidade e de decisões na Administração Pública.
De mais a mais, para as pessoas negras o acesso a cargos e carreiras no serviço público é uma porta de entrada para a mobilidade social. Um mecanismo importante em um país em que seriam necessárias nove gerações para que filhos de pais entre os 10% mais pobres atingissem o nível médio de rendimento no Brasil[16]. E para dar a dimensão racial da ascensão social, entre esses 10%, 78,5% são negros. O movimento negro, desde a década de 1930, tinha como bandeira de luta o acesso à educação e à profissionalização da população negra. Movimentos como a Frente Negra Brasileira (1930), o Teatro Experimental do Negro (1944) e o Movimento Negro Unificado contra o Racismo e Discriminação Racial (1978) procuravam suprir a ausência do Estado pela necessidade de educação e formação profissional[17]. Abdias Nascimento, fundador do Teatro Experimental do Negro, foi o primeiro parlamentar a propor ações afirmativas para negros. O seu Projeto de Lei nº 1.332/1984 previa reserva de vagas de 40% para negros, sendo 20% para mulheres negras e 20% para homens negros, no concurso do Instituto Rio Branco do Ministério das Relações Exteriores, além de concessão de bolsas de estudos a jovens negros e incentivos às empresas com programas antidiscriminatórios.
Ao longo da história do Brasil, o Estado foi responsável pela constituição de uma classe média burocrática e tecnocrática[18]. Assim, concurso público para cargos efetivos é o caminho para o acesso de pessoas negras na estrutura do Estado, na qual podem exercer uma função pública sem depender de indicação e de redes políticas, econômicas e sociais que não possuem.
E agora?
Em 2024, vence o prazo de dez anos de vigência da Lei de Cotas nos concursos públicos em âmbito federal. Se uma das definições de política pública é “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”[19], a Lei nº 12.990/2014, longe de atingir os seus efeitos pretendidos, está sendo minada por novas institucionalidades que prejudicam a sua implementação.
É muito comum se estabelecer equiparação com competições de corrida quando se discute sobre meritocracia e se advoga pela promoção de políticas de igualdade racial. São mecanismos instituídos para que todos tenham as mesmas condições de oportunidades. O que se percebe com as atuais reformas do Estado é o deslocamento da linha de chegada.
Esta nota é de responsabilidade dos respectivos autores e não traduz necessariamente a opinião da República.org nem das instituições às quais os autores estão vinculados.
Maria Aparecida Chagas Ferreira
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Doutora em Sociologia e mestre em Educação. Foi secretária de Planejamento e Formulação de Políticas na Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial. Foi membro da Comissão de Acompanhamento de Políticas de Ações Afirmativas na pós-graduação da UnB, onde trabalhou na proposta aprovada de implementação das ações afirmativas na pós-graduação para estudantes negras e negros, indígenas e quilombolas. Na Administração Pública Federal, atua em processos de gestão estratégica e gestão interna.
[1] Tatiana Dias Silva e Josenilton Marques da Silva fazem uma ampla análise do Projeto de Lei nº 6.738/2013, que deu origem à Lei nº 12. 990/2014. Veja em Nota Técnica nº 17: Reserva de vagas para negros em concursos públicos: uma análise a partir do Projeto de Lei nº 6.738/2013, Ipea, 2014.
[2] Para saber como está o regramento legal da política de cotas no serviço público, veja em Ações afirmativas e burocracia pública: vinte anos de legislação por Rebecca Lemos Igreja, Gianmarco Loures Ferreira, Nathálya Oliveira Ananias, Rafael M. S. de Oliveira, Iyaromi Feitosa Ahualli. 1ª ed. Brasília, DF: Flacso, Cadernos de Pesquisa, 2021.
[3] Total de vínculos civis ativos no Executivo federal, por sexo e cor ou raça (1999-2020). Atlas do Estado Brasileiro, Ipea, 2020.
[4] A categoria negro é o conjunto das pessoas que se autodeclaram pretos e pardos conforme classificação do IBGE.
[5] Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio Contínua 2012-2019, IBGE.
[6] Concursos e provimentos autorizados, Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal 2014-2020.
[7] Síntese de Evidências da Avaliação da Lei nº 12.990/2014 e do Levantamento de Dados Sobre a Lei nº 12.711/2012, Enap, 2021.
[8] Veja o estudo sobre a reserva de vagas no Concurso para Magistratura do Trabalho em Nota Técnica nº 43: I Concurso Público Nacional Unificado para Ingresso na Carreira da Magistratura do Trabalho: notas sobre vagas reservadas, candidatos com condições especiais e com isenção de inscrição. Autora: Tatiana Dias Silva, Ipea, 2020.
[9] As transformações no acesso de negros ao ensino superior são discutidas por Tatiana Dias Silva em Ação afirmativa e população negra na educação superior: acesso e perfil discente. Texto para discussão, Ipea, 2020.
[10] Há um levantamento completo realizado por Anna Carolina Venturini em Ações afirmativas nos programas de pós-graduação acadêmicos de universidades públicas (jan/2002 a jan/2018). Levantamento das políticas de ação afirmativa (Gemma),Iesp-Uerj, p. 31, 2019.
[11] Para entender o conceito de expansão e desmonte de políticas públicas, consulte Bauer, M. & Knill, C. (2013). Understanding Policy Dismantling: an analytical framework em Michael W. Bauer, Andrew Jordan, Christoffer Green-Pedersen & Adrienne Héritier. Dismantling Public Policy: Preferences, Strategies, and Effects. Oxford Scholarship.
[12] FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder: Formação do Patronato Político Brasileiro. São Paulo: Globo, 2008.
[13] Lei nº 9.637/1998, que dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais; e Lei nº 9.790/1999, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria.
[14] Uma introdução aos conceitos de ativismo burocrático e burocracia representativa é encontrada em Determinantes para a Adoção de Cotas em Programas de Pós-Graduação, apresentado por Maria Aparecida Chagas Ferreira, Marcelo Marchesini da Costa e Tatiana Dias Silva. Disponível em: http://ebap.sbap.org.br/.
[15] Veja a análise e discussão sobre nomeação para cargos na administração pública em “Critérios e lógicas de nomeação para o alto escalão da burocracia federal brasileira” por Félix Garcia Lopes e Sérgio Praça em Cargos de confiança no presidencialismo de coalizão brasileiro. Organizado por Félix Garcia Lopes. Brasília, Ipea, 2015.
[16] Dado do estudo da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) sobre mobilidade social com 30 países. O elevador social está quebrado? Como promover mobilidade social (A Broken Social Elevator? How to Promote Social Mobility). OECD, 2018. Neste estudo o Brasil ocupa a segunda pior posição, perdendo para a Colômbia, onde a ascensão levaria onze gerações.
[17] Luiz Alberto Oliveira Gonçalves e Petronilha Beatriz Gonçalves e Silva discutem sobre a escolarização da população negra no Brasil em Movimento Negro e Educação. Revista Brasileira de Educação, p. 134-158, 2000.
[18] Sobre a formação de uma classe média burocrática, veja em Do Estado patrimonial ao gerencial de Luiz Carlos Bresser-Pereira. Letras, v. 222, p. 259, 2001.
[19] Definição dada por Thomas Dye em Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall. 1984.
