Valorização do servidor público no Brasil

Por Dolores Teixeira de Brito, Bárbara Cardozo, Renan Magalhães, Victoria Lacasa e Isabela Tramansoli

O projeto “Valorização do Profissional Público no Brasil” é uma iniciativa da República.org que teve como objetivo explorar este tema na literatura acadêmica e a partir da percepção de servidores públicos e especialistas em Administração Pública para melhor compreendê-lo. O trabalho foi realizado de setembro a dezembro de 2020, por meio tanto de levantamento de sua base teórica e sua associação com a literatura da Administração Pública e da Psicologia, privilegiando a identificação de políticas, programas ou iniciativas de valorização do servidor público, como da realização de dois grupos focais com servidores estaduais de diferentes estados do país e de entrevistas com especialistas responsáveis por políticas de valorização no setor público brasileiro. Os resultados do trabalho proporcionaram, então, diferentes perspectivas sobre o tema: teórica, dos próprios servidores, e a de políticas/iniciativas de valorização, nacionais e internacionais.

Esse exercício exploratório apontou três eixos de valorização do servidor público: sociedade, gestão ou organizacional, e remuneratória ou de carreiras. Assim, as diferentes perspectivas serão apresentadas aqui em uma série de seis artigos, sendo este dedicado à fundamentação teórica sobre o tema. Os seguintes tratarão da visão de especialistas; a perspectiva dos próprios servidores; as iniciativas nacionais de valorização; o que está sendo feito no âmbito internacional sobre o tema; e os três eixos da valorização apontados neste trabalho exploratório.

Índice
O que nos diz a teoria sobre valorização do profissional público
Definições: motivação, reconhecimento, valorização
Teoria da motivação para o serviço público
Valorização do profissional público: o que é? como avançar?

O que nos diz a teoria sobre valorização do profissional público

Diferentemente de outros conceitos relacionados a pessoas no âmbito do setor público, tais como motivação para o serviço e engajamento, a valorização do servidor público não é encontrada na literatura como um conceito ou constructo claramente definido. Nas discussões iniciais, surgiram dúvidas e perguntas que nortearam nossa busca por respostas: o que significa reconhecimento? É semelhante à valorização? Como a valorização se relaciona com os conceitos de motivação para o serviço público, engajamento e o ethos do serviço público? A opinião da sociedade em relação aos servidores públicos importa para se sentirem valorizados? O significado de valorização é o mesmo para todos os servidores públicos?

A área de estudo que investiga a valorização de um empregado e os efeitos que ela tem em seu desempenho ainda é muito recente e fragmentada, havendo diferentes campos de pesquisa com metodologias que não estão bem conectadas. Essa área é ainda mais difusa quando o foco da análise se trata essencialmente de estratégias de valorização do servidor público. Tais análises são majoritariamente encontradas no campo de estudo da Motivação para o Serviço Público (Public Service Motivation – PSM), uma área de conhecimento estruturada a partir das perspectivas da Psicologia, Economia e, finalmente, por meio da junção dessas duas áreas com a economia comportamental.

Apesar da crescente aceitação geral das práticas de valorização de funcionários de corporações também no setor público e dos sistemas de reconhecimento ganharem popularidade entre gestores, o tema da valorização, assim como reconhecimento, foi objeto de poucos estudos empíricos. Tal escassez de pesquisas gera lacunas de conhecimento entre a perspectiva teórica e estudos sobre sua aplicação prática que demonstrem o impacto da valorização nos indivíduos e nas organizações. Para Smith (2014), a falta de pesquisas acadêmicas na área tem como resultado a ausência de um modelo teórico a partir do qual pesquisas sobre reconhecimento de funcionários possam ser construídas.

Quando profissionais discutem mecanismos de reconhecimento, eles se referem a uma diversidade de ações que podem variar desde um simples “obrigado por fazer um bom trabalho” dito espontaneamente até complexos programas de valorização na organização. Neste sentido, o reconhecimento pode ser considerado “um conceito ambíguo com pouca base teórica” (NECKERMANN et al. 2010 apud SMITH, 2014).

Da mesma forma, quando tratada de maneira específica a partir da Administração Pública, a valorização do funcionário também ganha um foco maior dos teóricos dos estudos de motivação, embora de maneira fragmentada pelos autores que trabalham com conceitos de gestão de pessoas, abordando identidade, qualidade da gestão, saúde organizacional e capital social. O tema é ainda encontrado indiretamente na busca por soluções econômicas para a gestão de pessoas, quando se advoga por reconhecimento não remuneratório de funcionários como uma alternativa mais efetiva e acessível do que o de natureza pecuniária, como um instrumento para aumentar desempenho e produtividade, assim como reduzir o absenteísmo.

Mesmo fragmentado em diferentes áreas de conhecimento, de forma não estruturada, o conceito de valorização do funcionário pôde ser definido como:

“(…) primeiro e acima de tudo uma resposta construtiva; é também um julgamento feito sobre a contribuição da pessoa, que reflete não somente o desempenho no trabalho, mas também a dedicação pessoal e engajamento. Por fim, reconhecimento está inserido em uma base regular ou ad hoc, e é expressa formal ou informalmente, individual ou coletivamente, privada ou publicamente e monetariamente ou não monetariamente.” (BRUN; DUGAS, 2008:727).

Este simples exercício de tentar definir a valorização do servidor público pode ser vista como uma grande tarefa, especialmente se tentarmos defini-lo isoladamente. É importante, portanto, realizar alguns passos preliminares antes de irmos ao termo propriamente dito.

Definições: motivação, reconhecimento, valorização

Compreender as estratégias efetivas de valorização de funcionários da Administração Pública é principalmente analisar o campo motivacional e seus diferentes aspectos, e como suas estratégias se desenvolveram ao longo do tempo a partir das diferentes áreas até serem consolidadas pela Motivação para o Serviço Público. Assim, optou-se por realizar uma pequena revisão das teorias que tratam de motivação no contexto geral, como base para uma análise mais específica, segundo a qual:

Vários campos teóricos consideram a motivação para o trabalho como um fator de sucesso organizacional. Diferentes disciplinas tentaram ao longo do tempo provar empiricamente os processos de motivação dentro das organizações e os mecanismos que a fazem aumentar ou diminuir. Para Ritz et al. (2016), a motivação atua como uma maneira de predizer comportamentos e desempenhos de indivíduos, que, por sua vez, contribuem para o desempenho e sucesso da organização. A motivação sozinha, entretanto, não explica sucesso, mas, sim, age de forma catalítica, de modo a encorajar indivíduos a transformarem motivações em comportamentos – ou como criar a vontade de agir sobre aquela motivação para produzir resultados. Os autores concluem que essa vontade está baseada em atenção focada, na gestão das emoções, na autoeficácia, na autodisciplina orientada para objetivos e na observação do sentido de uma tarefa. Este conjunto de atributos é especificamente relacionado ao contexto da Administração Pública, já que “a vontade de agir de acordo com a motivação para atingir um resultado depende muito do entendimento de por que existem instituições públicas e que papel elas desempenham na sociedade” (RITZ et al., 2016:3).

Nas ciências da Administração, aspectos da Psicologia e Economia buscaram explicar os fatores determinantes da motivação e mecanismos que interferem no ganho motivacional dos trabalhadores, apresentando diferentes respostas à mesma pergunta. Pesquisadores da área da Psicologia concentraram suas respostas nos fatores intrínsecos, ou seja, fatores que se originam internamente no indivíduo e que são inerentes à atividade desempenhada – prazer, sentimento de missão e diversão. Teorias econômicas, por outro lado, foram fundamentalmente associadas a fatores extrínsecos como causas da motivação – recompensas externas ao desenvolvimento da atividade, tais como salário, prêmios e punições.

No campo da Economia, o desempenho de funcionários foi explicado pelos diferentes incentivos financeiros recebidos, considerados os únicos mecanismos de valorização. Várias teorias ao longo do século XX tentaram estruturar a relação entre motivação e remuneração, sendo a teoria da agência um conceito formal precursor, segundo a qual a remuneração de Jensen e Meckling (1976) é usada como uma ferramenta de controle para alinhar os interesses individuais dos funcionários às expectativas da organização e do empregador, bem como minimizar a possibilidade de os funcionários perseguirem objetivos diferentes das suas responsabilidades estabelecidas no contrato. “Para a teoria da agência, uma das melhores e mais eficientes maneiras de lidar com este problema é desenhar incentivos, principalmente financeiros, ligados ao desempenho” (ASSIS, 2019).

Outras teorias emergem como resultado da teoria da agência, todas com o mesmo grau de evidência empírica. A teoria da eficiência (SOLOW, 1979) postula que aumentar o salário-base de uma organização acima da média do mercado aumenta o nível de motivação dos funcionários. A teoria do salário justo (AKERLOF; YELLEN, 1990) propõe que o funcionário realiza um cálculo individual subjetivo para determinar seu nível de esforço em relação ao seu salário – quanto mais justo e apropriado ele considera esse salário, mais ele irá se esforçar. A teoria do torneio (LAZEAR; ROSEN, 1981) considera que os incentivos financeiros devem ser combinados com algum grau de competição entre funcionários para motivá-los, concedendo aumento de salário ou bônus somente para parte deles, motivando-os por acreditarem que, pelo desempenho, eles também irão ganhar aumento (ASSIS, 2019).

No campo da Psicologia, o debate sobre motivação ultrapassa valores puramente financeiros, com a inclusão de fatores psicológicos complexos que explicam o desempenho de funcionários dentro de uma organização. Os principais desenvolvimentos teóricos nesse campo passaram pela teoria da expectância (VROOM, 1964), da equidade (ADAMS, 1963), da justiça organizacional (GREENBERG, 1987) e da teoria de fixação de objetivos (LOCKE; LATHAM, 2002). A primeira delas apresenta três fatores de motivação: “a percepção de que um certo nível de esforço irá levar ao resultado desejado; a expectativa do funcionário de que, ao atingir o resultado, isso irá fornecer-lhe a recompensa desejada; e o valor afetivo dessa recompensa para o trabalhador” (ASSIS, 2019). A hipótese da teoria da equidade nos diz que indivíduos se comparam uns com os outros, principalmente pela remuneração, para considerar se sua situação é justa ou não, em relação a outras pessoas. A situação considerada como injusta pelo funcionário funciona como um elemento desmotivador.

Como resultado, a teoria organizacional propõe que a remuneração não é o único fator a causar o sentimento de justiça e, consequentemente, valorizar funcionários. Fatores como equidade na distribuição das recompensas (conceito de justiça distributiva); procedimentos justos com decisões transparentes (justiça processual); e qualidade e abertura da comunicação dos gestores (justiça informacional) também serviriam como elementos de valorização e explicariam a motivação e o desempenho de funcionários ao executar algumas tarefas. Por fim, a teoria de estabelecimento de metas afirma que a motivação dos funcionários gira ao redor dos objetivos que o funcionário se sente capaz de atingir e, ao atingi-los, ele é, de alguma forma, recompensado.

Com a emergência do campo da economia comportamental, as duas linhas de conhecimento previamente descritas (Psicologia e Economia) se aproximam no estudo da motivação, apresentando explicações mais complexas e multifacetadas para engajamento. Inicialmente, a proposta da nova disciplina foi investigar os efeitos negativos da motivação extrínseca na motivação intrínseca – o efeito crowding-out.

Porém, a desmotivação não ocorre em todos os casos: Frey e Jegen (2001) identificaram três condições necessárias para que recompensas financeiras ligadas ao desempenho levem a uma redução no esforço no trabalho: 1) a tarefa era originalmente intrinsecamente motivada; 2) a recompensa era interpretada como uma forma de controle; e 3) a motivação extrínseca gerada pelo incentivo não conseguia contrabalançar a perda da motivação intrínseca.

Estudos também mostram que participação dos empregados na organização, tomada de decisão baseada em princípios altruístas, sentimento de justiça organizacional e pagamento de salários fixos em valores iguais ou acima do valor de mercado – desde que sejam um sinal de boa vontade e reconhecimento do empregado pela organização – podem aumentar a motivação intrínseca, ou o efeito crowding-in, que ainda vem sendo investigado (WEIBEL et al., 2014).

A teoria da autodeterminação – self-determination theory (SDT), uma das teorias de motivação mais bem aceitas atualmente, avança nesse debate ao propor que, sob certas condições, incentivos financeiros podem, sim, servir para aumentar a motivação. A SDT se propõe a olhar motivações intrínsecas e extrínsecas de forma combinada, mostrando que há diferentes graus de motivação extrínseca, em uma escala que pode gradualmente aproximá-la da motivação intrínseca.

Este movimento que segue um continuum é estimulado na medida em que três necessidades psicológicas básicas postuladas pela SDT sejam satisfeitas: autonomia, competência e relacionamento. A necessidade de autonomia é satisfeita quando os indivíduos acreditam que o que eles estão fazendo foi livremente escolhido e é consistente com seus valores pessoais. A necessidade de competência é satisfeita quando as pessoas acreditam que são capazes e têm disponíveis os recursos para cumprir com suas tarefas e atingir seus objetivos. A necessidade de relacionamento é satisfeita quando os indivíduos se sentem valorizados pelos outros (MEYER, 2014). A SDT ainda é um campo com bastante potencial para desenvolvimento e aprofundamento, integrando ao estudo da motivação os efeitos da liderança e das estruturas organizacionais como meios para produzir autonomia e, consequentemente, engajamento.

Teoria da motivação para o serviço público

Os estudos brevemente apresentados acima, apesar de servirem de norteadores, não tratam a motivação a partir da perspectiva do serviço público. Para tratar de suas especificidades, encontra-se em construção um campo que tem sido chamado de Motivação para o Serviço Público – PSM. Assis (2019) chama a atenção para o fato de que a PSM não é o nível de motivação de um servidor público: a PSM é um valor, uma crença individual na importância de servir ao coletivo, cuja mensuração amplia analiticamente a compreensão sobre a estrutura motivacional de um profissional que trabalha para organizações com fins públicos.

Ao construir sua metodologia e seus conceitos, a área de PSM atua para resolver problemas centrais de todo o campo da Administração Pública, como, por exemplo, mudanças demográficas e econômicas que resultam em competição entre os setores público e privado para a contratação de profissionais treinados. Assim, a gestão da motivação pode ser uma das ações para atrair, reter e recompensar os servidores públicos. Com o aumento da pressão para que as organizações públicas melhorem seu desempenho, valorizar seus profissionais é visto como uma maneira de aumentar o desempenho individual e, consequentemente, o da organização como um todo.

Para Ritz et al. (2016), os valores institucional e social são a base da motivação no serviço público, com consequente resultado no desempenho. Dessa forma, a eficiência na esfera pública possui um significado mais amplo e complexo, cujas explicações podem ser ampliadas ao aderirem a conceitos que são típicos da PSM: “a criação de resultados sociais, a formulação de políticas públicas, a garantia dos direitos dos cidadãos ou aderência ao Estado de direito são alguns exemplos do complexo conjunto de objetivos e princípios que guiam o desempenho das tarefas públicas” (RITZ et al., 2016:2). Os servidores agem não a partir de um interesse individual, mas suas ações são guiadas por regras de comportamentos adequados inerentes à instituição, buscando cumprir suas obrigações previstas no contrato, mas imbuídos de identidade, vistos como membros de uma comunidade ou grupo político. De forma que “incorporados a uma coletividade social, eles fazem o que consideram apropriado em um tipo específico de situação” (MARCH; OLSEN, 2009:2).

O desafio, entretanto, é medir a PSM, considerando as diferenças encontradas no perfil da Administração Pública nos diferentes países e a universalização de uma escala para mensurar o grau de motivação desses profissionais. Várias escalas têm sido propostas ao longo do tempo, com mudanças de alguns aspectos para torná-las mais compreensíveis, mais amplamente aceitas ou para se adequarem à realidade de um país específico.

Diversos estudos também apontam para fatores que conduzem o sentimento de motivação de servidores públicos em contextos específicos – um tipo de função, um país específico. Quando comparados a profissionais do setor privado, por exemplo, Creson (1997) e Houston (2000) mostram que servidores públicos nos Estados Unidos valorizam mais recompensas intrínsecas do que trabalhadores do setor privado. A mesma conclusão foi observada por Buelens e Broeck (1997) na Bélgica.

Ademais, os estudos nesse campo apresentam outras especificidades para explicar motivação, tais como a natureza da tarefa, a congruência entre os valores do indivíduo e da organização (adequação entre pessoa e organização), o comprometimento organizacional e as características do trabalho, além de como as lideranças podem valorizar e criar condições propícias para que os servidores sintam-se motivados. As possibilidades de pesquisa ainda envolvem a relação entre PSM e desempenho dos servidores, e como melhorar as práticas de gestão pública para valorizá-los de forma organizacional, convertendo a teoria de PSM para a prática (PERRY; HONDEGHEM, 2008), com a possibilidade de valorizar os servidores públicos como instrumento para transformar motivação em desempenho organizacional.

Valorização do profissional público: o que é? como avançar?

Após as definições preliminares, é importante realizar um exercício de definição do que é a valorização do profissional público. Se, por um lado, é difícil fazê-lo em um campo desestruturado, esse exercício possui um valor simbólico, ao delimitar o que foi compreendido da literatura até o momento e refletir sobre cenários futuros.

Assim, a valorização do servidor público a princípio pode ser compreendida como um caminho para a motivação. É uma das estratégias preliminares para motivação intrínseca. Herzberg (1974) foi um dos primeiros a reconhecer que a valorização melhora a motivação e a satisfação. Assim, valorização sinaliza “reconhecimento da individualidade de uma pessoa, realizações e qualidades. Implica elogiar alguém, mostrar interesse pelas suas preocupações e por esse indivíduo como pessoa” e se refere a reconhecer as qualidades e os comportamentos de uma pessoa (SEMMER et al., 2007:49). Isso melhora sua estima, satisfaz sua necessidade de pertencimento, e pode, portanto, ser vista como um valioso recurso no contexto de trabalho. Valorização também se relaciona com a avaliação feita pelos outros e está proximamente relacionada à autoestima:

No entanto, em um sentido um pouco diferente, o termo valorização pode ser visto como moderador entre as várias relações acima citadas, e não necessariamente como um efeito direto – aumentar a valorização aumenta a motivação. Na visão de Muntz e Dormann (2020), a relação entre valorização e motivação é, na verdade, de moderação. Valorização não atua com efeito direto e aumenta fatores relacionados a condições de trabalho, como motivação, mas permeia todas elas. Seria, portanto, “uma condição de fronteira que modera os efeitos” da motivação intrínseca para o trabalho, “tanto em uma direção, como na direção causal reversa” (MUNTZ; DORMANN, 2020:2), quando associada, por exemplo, a tarefas ilegítimas.

Complementarmente, o professor Christopher Schuster, em entrevista para fins deste trabalho, diz acreditar que a valorização do servidor público pode ser um antecedente para a PSM e engajamento. Contudo, é importante notar que, mesmo concisa, esta definição requer um olhar mais aprofundado. Como antecedente, a valorização pode ser encontrada tanto em escala micro como em escala macro. Em outras palavras, a valorização permeia diferentes esferas, não somente a valorização entre gerentes e colegas de trabalho, mas também a instituição – como os servidores públicos e a Administração Pública são tratados por diferentes governos, seus representantes e, finalmente, como eles são vistos pela própria sociedade.

Assim, a definição de Schuster (2020) pode ser estendida para uma discussão tanto sobre os mecanismos internos que os gestores e as instituições dispõem para valorizar servidores públicos e, dessa forma, criar condições para motivar e engajar, como também sobre como pensar a valorização do servidor público por parte do governo e da sociedade. Entretanto, mudar a visão da sociedade em relação aos servidores públicos pode parecer uma mudança difícil, lenta e gradual, uma vez que, conforme a fala de Schuster, “governos não são particularmente bons em usar as ferramentas ao seu alcance para fazer com que servidores públicos se sintam valorizados nesses níveis mais baixos – pelos gestores ou suas organizações”. Nesse sentido, é improvável que a sociedade como um todo valorize os servidores públicos enquanto isso não ocorrer no ambiente de trabalho dos governos. Ao pensar em iniciativas para a valorização dos servidores públicos, é preciso compreender que existem diferentes métodos ou ferramentas, a depender de que nível se trata e que, de alguma forma, esses objetivos estão conectados.

Bibliografia
ASSIS, Luís Otávio Milagres de (2019). Compreendendo as variações e os determinantes do engajamento e motivação para o trabalho de servidores públicos. Tese de Doutorado. EASP/FGV.
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Esta nota é de responsabilidade dos respectivos autores e não traduz necessariamente a opinião da República.org nem das instituições às quais os autores estão vinculados.

Dolores Teixeira de Brito
Doutoranda em Desenvolvimento Internacional (Estudos Globais) na Universidade de Sussex. Mestre em Administração pela FGV Ebape. Formada pela Academia de Gestão da Governança Global (MGG Academy), do Instituto de Desenvolvimento Alemão (DIE) e psicóloga formada pelo UniCeub. Servidora pública federal desde 2008.

Bárbara Cardozo
Graduada em Administração na Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (FGV Ebape). Já atuou na área de comunicação e atualmente trabalha como Analista de Projetos na República.org, sendo responsável por apoiar iniciativas realizadas em conjunto com as Fundações Brava, Lemann e Instituto Humanize, além de colaborar nas frentes de cultura de reconhecimento e arte no setor público na organização.

Renan Magalhães
Mestrando em Políticas Públicas pela Hertie School of Governance, em Berlim. Especialista em Gestão de Projetos Culturais pelo Celacc/USP e bacharel em Políticas Públicas pela UFABC. Foi servidor público em diferentes órgãos da administração direta e indireta.

Victoria Lacasa
Mestre em Administração Pública – Desenvolvimento Político e Econômico pela Universidade de Columbia. Bacharel e mestre em Economia pela Universidade Torcuato di Tella. Trabalhou como consultora para o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), como assessora na Secretaría de Comercio de la Nación na Argentina. Atuou como associada de pesquisa da organização Innovations for Poverty Action (IPA).

Isabella Tramansoni
Gestora Pública formada pela Universidade de São Paulo (USP) e mestranda em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Isabela Tramansoli atua há quase 10 anos em projetos de melhoria da gestão pública, com propósito de gerar transformação social e promoção de uma sociedade democrática e inclusiva.