Resumo:
Este artigo propõe uma reflexão sobre a necessidade de uma agenda incremental de reforma administrativa no Brasil, voltada para a recuperação da racionalidade da burocracia estatal. Em diálogo com experiências históricas de reformas administrativas e analisando os desafios contemporâneos de gestão pública, argumenta-se que o avanço da irracionalidade na administração tem comprometido a efetividade estatal, exigindo um reposicionamento da burocracia como autoridade racional-legal, eixo estratégico da governança democrática e aparelho voltado para a entrega de resultados de políticas públicas. Em vez de reformas abrangentes e tecnocráticas, defende-se uma agenda realista, que combine simplificação normativa, desregulamentação, fortalecimento institucional e orientação para resultados de políticas públicas centradas no cidadão.
Índice:
A racionalidade administrativa das reformas
Sintomas da irracionalidade administrativa e propostas de melhoria
Condicionantes da reforma administrativa
Desde a Proposta de Emenda Constitucional nº 32/2020, a reforma administrativa voltou ao centro do debate político e técnico no Brasil. Em meio a crises fiscais, desconfiança institucional e baixa capacidade de entrega de políticas públicas, a burocracia pública tem sido retratada como um obstáculo à eficiência estatal. Uma análise preliminar da cobertura midiática indica que a reforma administrativa é vista como solução para superar arbitrariedades e disfuncionalidades da administração pública, que a tornariam “uma máquina de gerar desigualdades, pobreza, injustiça social e conflito civil”1 . Mas será que a reforma administrativa seria, de fato, essa solução milagrosa das mazelas do Brasil?
Se olharmos para as pesquisas sobre as reformas administrativas, elas indicam que propostas de natureza muito abrangentes e demasiadamente ambiciosas – que tendem a entregar muitos objetivos e abarcam várias frentes de ação – tendem a falhar. As causas destas falhas variam, mas entre estas se destacam as incoerências originadas pelos múltiplos e incoerentes objetivos, assim como as várias formas de resistência interna ou externa às mudanças propostas.
Por outro lado, algumas correntes ideológicas ou posicionamentos partidários tendem a vilanizar qualquer tentativa de reforma administrativa por vinculá-la erroneamente a processos historicamente demarcados.
Uma leitura mais atenta da experiência brasileira e de evidências empíricas recentes indica que mesmo que, de fato, reformas abrangentes, impulsionadas por retóricas de “modernização” e “eficiência”, tendem a fracassar diante de resistências institucionais, incoerências internas e miopia político-institucional, elas deixam um legado relevante de racionalidade administrativa. Elas apontam para o caminho promissor de uma agenda incremental de reforma administrativa centrada na recuperação da racionalidade burocrática, no combate ao legalismo disfuncional e na promoção de capacidades estatais voltadas a resultados.
A racionalidade administrativa das reformas
A história das reformas mais impactantes da administração pública no Brasil revela que elas têm um denominador comum: o foco na racionalidade administrativa. A reforma do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) instituiu a própria autoridade racional-legal, modernizou os aparatos burocráticos e administrativos do país e introduziu a meritocracia nos processos de seleção para o serviço público. O DL 200/1967 tratou da divisão da administração entre direta e indireta com a criação de instrumentos de flexibilização da gestão pública, a diferenciação de propriedades públicas e privadas e a racionalização das próprias funções de administração, como planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, por sua vez, reconectou as formas mais apropriadas de gestão e propriedades com as funções principais do Estado.
Cada uma dessas reformas resgatou a racionalidade numa máquina administrativa que teima em ser sequestrada pela política ou pelo legalismo². Devemos a essas reformas racionalizantes a instituição de concursos, cargos e carreiras no setor público brasileiro, a criação de um conjunto de instituições da administração pública direta e indireta e de instrumentos para gerir as parcerias e o relacionamento com o setor privado e terceiro setor, entre outras inovações gerenciais.
Por outro lado, cada um desses esforços reformistas também gerou efeitos sistêmicos e consequências indesejadas e inesperadas, como qualquer processo de mudança social. Entre estas consequências, ressalto o legalismo que corrompe a racionalidade da máquina administrativa e se manifesta em vários sintomas, analisadas a seguir. Importante observar que os sintomas abaixo analisados, apesar de juridicamente sustentáveis, são totalmente irracionais do ponto de vista da gestão.
Sintomas da irracionalidade administrativa e propostas de melhoria
Do ponto de vista da força de trabalho, a construção de um sistema estruturado de cargos e carreiras foi corrompida pelo número excessivo de cargos e carreiras que contam com desigualdades injustificáveis remuneratórias, salários altos de entrada e baixa possibilidade de progressão e promoção – práticas que não fazem sentido do ponto de vista de gestão, porém se sustentam com base numa série de justificativas jurídicas. Cada órgão possui suas próprias carreiras que, por sua vez, contam com sua própria tabela remuneratória e regras de promoção salarial, gerando turf war e pressão corporativista dentro do setor público e, por vezes, dentro da mesma organização. Boas práticas internacionais indicam que a racionalização necessária de uma reforma passa pela necessidade de simplificação do modelo de carreiras e a quantidade de cargos, e a consolidação de um padrão de organização de carreiras e salários, permitindo ascensão salarial vertical via processos seletivos bem dimensionados.
A estabilidade – uma dimensão importante de qualidade burocrática e democrática como indicam as experiências de vários países – se tornou sinônimo de rigidez e falta de accountability e desempenho. Tal cenário se agrava quando se considera a situação de precariedade dos terceirizados no setor público. Isto dificulta a flexibilidade e mobilidade da força de trabalho, de acordo com as necessidades do setor público. Sem uma regulamentação da força de trabalho temporário e uma estabilidade regulamentada pelos princípios de gestão de desempenho, esta flexibilidade e mobilidade é difícil de ser alcançada.
A gestão do desempenho no setor público é um processo mais complexo do que no setor privado, devido às demandas de trabalho complexas e hierarquias diferenciadas que caracterizam as organizações do setor. A avaliação do desempenho (AD) dos servidores públicos – parte do processo de gestão do desempenho – pode gerar benefícios para os funcionários, para as organizações e para os diversos stakeholders, mas frequentemente é mal implementada. Quando diferenciamos entre o desempenho quantitativo (mensurado em termos de eficiência) e o desempenho qualitativo (mensurado em termos de qualidade, inovação e moral dos funcionários públicos), as pesquisas indicam que a definição de metas claras e mensuráveis está positivamente associada tanto ao desempenho em termos de quantidade quanto à qualidade do desempenho. Além disso, o uso de incentivos está positivamente relacionado ao desempenho em quantidade, mas não apresenta relação significativa com o desempenho em qualidade.
A avaliação de desempenho envolve tensões inerentes entre os objetivos de responsabilização e desenvolvimento, apresenta elevada complexidade e requer alinhamento tanto no nível formal-administrativo quanto no nível informal-psicossocial. No contexto do setor público, três fatores agravam essa complexidade: objetivos conflitantes, burocratização excessiva (red tape) e a motivação para o serviço público. Enquanto os dois primeiros dificultam a avaliação, comprometem a responsabilização e inibem o desenvolvimento dos servidores públicos, a motivação para o serviço público pode atuar como um mecanismo de compensação. Para funcionar de maneira eficaz, a gestão de desempenho moderna deve ser reconceituada, deixando de ser vista apenas como uma exigência de conformidade e passando a ser compreendida como um processo psicossocial sustentado por um sistema organizacional formal. Boas práticas nacionais (a exemplo do setor educacional no Ceará) e internacionais já existem e podem subsidiar as recomendações da reforma administrativa. De forma geral, as pesquisas indicam que a gestão de desempenho favorece a inovação dos servidores públicos quando é composta por práticas implementadas de forma consistente e suportada pela qualidade de relação com a liderança.
Considerando o papel da liderança no desempenho do setor público, é necessário enfatizar que as mudanças na força de trabalho precisam ser acompanhadas de critérios melhores de seleção dos altos cargos dirigentes, que atualmente são capturados pela lógica política em detrimento dos resultados de gestão. Paradoxalmente, mesmo no nível federal, uma força de trabalho meritocrática coexiste com um número excessivo de cargos de confiança (em torno de 12 mil cargos, dos quais mais da metade precisam ser ocupados por servidores públicos). Isto tem como consequência a descontinuidade de políticas públicas estruturantes – o que vem se agravando com o enfraquecimento das moedas de troca do presidencialismo de coalizão. Mais uma vez, a racionalidade administrativa indica a necessidade de reduzir os cargos de livre nomeação, adotar processos de seleção mais competitivos e profissionais para outros cargos de alta liderança e, por fim, melhorar a tabela remuneratória em vigor, buscando atrair talentos de dentro e de fora do setor público.
Do ponto de vista institucional, as tipologias organizacionais da administração direta e indireta se contaminaram pela proliferação de formatos como OS, OSCIP, fundação estatal e SSA, que buscam responder à mesma necessidade de colaboração com a sociedade civil organizada para entregas mais flexíveis de políticas públicas, mas que dificultam um processo de tomada de decisão menos tortuoso. Na mesma direção, proliferam modelos de empresas estatais e de instituições legais que regem as relações com o mercado. De forma geral, todos esses exemplos refletem uma cultura legal administrativista que busca responder com instrumentos jurídicos a cada desafio de gestão – mas sempre de forma reativa, uma vez que o mundo pragmático de gestão tem um dinamismo próprio que demanda flexibilidade e capacidade de adaptação para além do que é previsto na normatividade vigente. O resgate da racionalidade administrativa reside na simplificação da legislação que rege estas instituições, buscando responder à dinâmica real da gestão pública. Lembremos do Plano Nacional de Desburocratização do Helio Beltrão como mais um exemplo histórico de reforma norteada pela racionalidade administrativa.
Resumindo, uma reforma administrativa precisa ter clareza sobre quais aspectos da racionalidade administrativa busca resgatar. Entretanto, antes de avançar na direção de uma reforma mais abrangente, é urgente a simplificação e a racionalização do estoque legal existente, que hoje sustenta a irracionalidade administrativa reinante. De fato, todas as irracionalidades administrativas acima destacadas operam dentro da legalidade e se sustentam em arcabouços normativos vigentes.
Uma reforma administrativa voltada para resultados precisa evitar o vício do legalismo cujos sintomas se manifestam desde as primeiras etapas de elaboração de um novo texto normativo que, ao invés de se basear em dados e evidências para solucionar um problema de interesse público, é capturado pelo senso comum (na melhor das hipóteses) ou por grupos de interesse. É preciso evitar que essa nova norma rapidamente se transforme num número infinito de portarias e instruções normativas dando vida a um arsenal infralegal cheio de contradições, incoerências, lacunas e sobreposições que dificultam a racionalização administrativa pelo gestor.
E, por fim, é sempre bom lembrar de que estar “dentro da lei” não necessariamente se traduz em práticas mais republicanas. Quando a prática administrativa se torna predominantemente legalista e procedimental, interesses organizados também recorrem às mesmas táticas para direcionar a decisão administrativa para os próprios fins. Resumindo, não podemos pensar a reforma administrativa sem uma simplificação legislativa.
Condicionantes da reforma administrativa
Uma agenda de reforma administrativa que abranja todos os níveis da federação precisa notar que os fatores que influenciam a captura burocrática no nível federal, cujos sintomas se manifestam, por exemplo, na sobrevalorização de carreiras jurídicas e de controle, tendem a ser diferentes dos níveis subnacionais. Particularmente no nível municipal, a política tende a capturar a burocracia ainda incipiente em várias áreas de políticas públicas, influenciando negativamente seu desempenho e aumentando os níveis de corrupção. Uma proposta de reforma que entrega as mesmas soluções para realidades administrativas muito diferentes pode fracassar.
Por fim, cada um desses esforços reformistas precisou de sustentação política e negociação. Os exemplos internacionais de reformas administrativas mais abrangentes também indicam a necessidade de construção de coalizões políticas entre forças antagônicas que se unem em torno de uma agenda comum: a melhoria da gestão pública. Construir esta sustentação política hoje, em face da excessiva polarização e de um debilitado presidencialismo de coalizão, tornou-se uma tarefa hercúlea. O resultado final pode ser um conjunto de propostas de reforma de natureza incremental: uma reforma “do possível”.
Independentemente do processo, as reformas precisam preservar o centro da burocracia pública racional-legal como mais um mecanismo de peso e contrapeso essencial em democracias consolidadas, junto com o aprimoramento dos mecanismos que promovam uma gestão pública mais flexível e voltada para os resultados. Sem esse centro gravitacional burocrático, sustentado na autoridade racional-legal, o Estado, a sociedade e a democracia brasileira serão piores do que são hoje, por mais inimaginável que este cenário possa nos aparecer.
Referência bibliográfica
1 Editorial Estadão: Liberdade para a gestão pública. 21/11/2024.
2Escrevi sobre isto em https://valor.globo.com/opiniao/coluna/burocracia-irracional-legal.ghtml
Audenaert, M., Decramer, A., George, B., Verschuere, B., & Van Waeyenberg, T. (2019). When employee performance management affects individual innovation in public organizations: The role of consistency and LMX. The International Journal of Human Resource Management, 30(5), 815-834.
Hill, K., & Plimmer, G. (2024). Employee performance management: the impact of competing goals, red tape, and PSM. Public Personnel Management, 53(3), 458-485.
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