As mulheres são maioria na população brasileira e no serviço público. Elas correspondem a 51% da população e a 61% dos vínculos públicos civis (PNADc, 2022)1. Ter um perfil demográfico semelhante ao da população também nos espaços de tomada de decisão da burocracia pública pode trazer reflexos tangíveis nas políticas públicas voltadas às mulheres e a outros grupos sub-representados, como as pessoas negras e indígenas, a população LGBTQIAP+ e as pessoas com deficiência.
O conceito de burocracia representativa, desenvolvido em meados do século 20, nos ajuda a compreender a relação entre a proporção de vínculos na administração pública e a conversão dos interesses de um grupo sociodemográfico sub-representado em políticas mais equânimes (Chagas, 2022; Tokarski & Viana, 2019). A burocracia representativa seria o quanto da proporcionalidade de grupos minorizados na sociedade está refletido no corpo burocrático do Estado.
A questão é que se apenas um perfil sociodemográfico específico, de uma determinada classe, gênero e cor, chega aos altos escalões do Estado ou ocupa majoritariamente alguns postos de trabalho, os interesses de outros grupos não serão atendidos. No caso brasileiro, por exemplo, ao olharmos para cargos de liderança, como diretores e gerentes do setor público, a proporção de vínculos entre homens e mulheres se inverte.
Gráfico 1 — Distribuição de gênero na população e no setor público | Brasil, 2022
Fonte: PNADc, 2022, elaboração própria2.
Haveria ainda duas formas de classificação dessa representação: a passiva — representação demográfica — e a ativa — representação administrativa (Chagas, 2022; Tokarski & Viana, 2019). A primeira diz respeito à forma como a burocracia pública espelha a demografia da sociedade. Nessa perspectiva, por exemplo, uma população com uma grande quantidade de mulheres que se autodeclara preta ou parda (o que no Brasil equivale a 30,8% da população do país) deveria ter uma proporção semelhante de representantes com as mesmas características ocupando todas as posições da burocracia pública.
Já a segunda forma de representação, a administrativa, refere-se à atuação do burocrata na absorção das demandas desse grupo social para dentro do Estado. É uma intervenção ativa e propositiva na administração pública com o intuito de incluir e beneficiar os grupos que representam3 (Tokarski & Viana, 2019, p.67).
Ao longo do estudo, trabalharemos apenas com a representação demográfica (passiva), explorando a proporção de vínculos que se distribuem no setor público e também nos cargos de liderança. De acordo com relatório do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) de 2022:
Evidências empíricas indicam uma correlação positiva entre mais mulheres em cargos de decisão pública e maior crescimento econômico, igualdade de gênero e maiores investimentos sociais em educação, saúde e proteção ambiental. Há também um impacto positivo da presença das mulheres no desempenho das organizações públicas e na diminuição dos níveis de corrupção (BID, 2022, p.3).
A falta de representação em espaços de liderança acaba afetando, ainda, a igualdade salarial de gênero no setor. A média salarial de homens é 37% maior do que a de mulheres no serviço público civil. Ao adicionarmos a variável de raça, essa diferença fica ainda maior: homens brancos têm média salarial 94% maior que a média de mulheres negras (mulheres pretas e pardas) (PNADc, 2017).
Mesmo havendo tabelas remuneratórias que definam os valores a serem recebidos para todos os cargos e funções no setor público, os tipos de postos ocupados e a chegada a postos de liderança afetam essa distribuição salarial. Esses dois fatores podem ser separados em duas formas de segregação: vertical e horizontal (BID, 2022).
A segregação vertical envolve o “teto de vidro”, expressão que se refere ao ponto máximo que grupos sub-representados alcançam em suas trajetórias profissionais. Os indivíduos conseguem ser absorvidos pelo mercado de trabalho (público ou privado), mas não ascendem aos postos mais altos de liderança por conta de diversos mecanismos de segregação que atravessam seu cotidiano, como, por exemplo, o racismo estrutural ou o machismo. Essa segregação afeta tanto as remunerações recebidas como também o avanço de políticas públicas voltadas para essa parcela da população — que seria possibilitada por uma representação ativa.
Já a segregação horizontal é a diferença na distribuição de gênero em algumas carreiras específicas. As chamadas “posições de cuidado”, como as das áreas de assistência social, educação e saúde, historicamente, são pior remuneradas, além de áreas normalmente atribuídas a mulheres em uma divisão sexual do trabalho4. Também são áreas que concentram grande parte do serviço público, o que pode explicar o grande contingente de mulheres e o abismo salarial entre os gêneros.
A segregação seria horizontal uma vez que homens e mulheres podem ocupar o mesmo nível hierárquico nas suas respectivas áreas, mas, por estarem em áreas menos privilegiadas financeiramente, as lideranças possuem distintas remunerações.
A seguir, olhamos para esses dados à luz dos seguintes conceitos: segregações verticais e noção de burocracia representativa passiva.
Como é a representação de mulheres no setor público em comparação com outros países?
O setor público brasileiro tem predominância feminina, como foi visto até aqui ao observarmos os dados agregados. Entretanto, no setor privado brasileiro, embora os homens predominem, com presença de 60% do total de vínculos formais (ILOSTAT, 2020), a desigualdade salarial de gênero é menor. A razão salarial de mulheres em relação a homens é de 0,77 no setor privado e 0,72 no setor público (WWBI, 2017), o que significa dizer que o salário médio de mulheres no setor público equivale a 72% do salário médio de homens5.
Ao compararmos com outros países, o Brasil possui uma proporção de mulheres no setor público maior que a proporção de mulheres do país.
Gráfico 2 — Proporção de mulheres no setor público, no setor privado e população feminina | Países selecionados, 2021
Fonte: ILOSTAT, 2021; WB, 2021, elaboração própria.
Esse padrão de representação do setor público brasileiro também está presente em outros países da América Latina, como Chile, Argentina, Uruguai e México. No setor privado, apenas Dinamarca e Suécia têm uma proporção de vínculos femininos maior que a proporção de mulheres no país. A maior diferença entre o retrato do setor público e do privado está na Dinamarca, com uma proporção no setor público de 24,7 p.p menor do que no privado. Na França, no sentido inverso, com 19,8 p.p a mais no setor público, e em terceiro vem o Brasil, com uma proporção de mulheres no setor público 17,5 p.p maior do que no setor privado.
Contudo, ao olharmos para as remunerações no setor, o Brasil fica com os piores resultados de equidade de gênero.
Gráfico 3 — Razão salarial no setor público e no setor privado | Países selecionados, 2021
Fonte: Worldwide Bureaucracy Indicators (WWBI), 2021, elaboração própria.
Entre todos esses países analisados, o Brasil é o que possui a pior razão salarial entre homens e mulheres no setor público6. Além dele, apenas França e Chile têm razão salarial entre os gêneros mais igualitária no setor privado que no público. Os países da América Latina, como Colômbia, Uruguai, México e Argentina, estão no topo dessa lista. As maiores diferenças das razões entre os setores público e privado estão no Uruguai, com uma diferença de 0,21 entre um e outro, e na Argentina, com uma diferença de 0,18.
As mulheres estão incluídas no setor público brasileiro, mas como e com quais condições e possibilidades de trabalho e ascensão profissional?
Em um recente relatório do BID, comparando países da América Latina e caribenhos, o Brasil ficou na pior posição de porcentagem de mulheres em cargos de liderança.
Gráfico 4 — Mulheres em cargos de liderança | Países selecionados, 2022
Fonte: BID, 2022.
No mesmo relatório, é apontada a segregação vertical vista nos países quanto aos diferentes níveis de liderança.
Gráfico 5 — Mulheres em cargos de liderança por nível — Países selecionados, 2022
Fonte: BID, 2022, elaboração própria.
O Brasil aparece com a pior paridade de gêneros em todos os níveis de liderança explorados. Nessa avaliação, destacamos também a Colômbia, que tanto de acordo com a razão salarial como também com a participação paritária se mostrou mais equânime no seu retrato de paridade de gênero. Entretanto, países como México, Argentina e Uruguai, mesmo com uma razão salarial mais equânime, ainda precisam avançar na absorção de mulheres em cargos de liderança7.
Em comparação a outros países do mundo, o Brasil precisa repensar urgentemente suas estratégias de paridade de gênero no setor público e começar a investigar internamente quais os maiores focos dessas desigualdades.
Vimos que nos cargos de lideranças federais ainda há muito o que avançar, mas e nos estados e nos municípios? E quando buscamos uma representação burocrática que considere não apenas o gênero, mas também raça?
Olhando para dentro: como as desigualdades se distribuem
A disparidade de gênero no setor público brasileiro tem múltiplas facetas e a segregação vertical pode ter níveis diferentes a depender do ente federativo, do nível do governo e de outras características sociodemográficas do indivíduo, como sua cor/raça ou classe social.
Atualizamos com dados de 2020 uma análise já realizada pela República.org em 2018, que busca entender a distribuição de vínculos de homens e mulheres nas 27 unidades da federação. Os resultados revelam que mulheres são a maioria dos vínculos em quase todas as faixas salariais, exceto na faixa acima de cinco salários mínimos. Esse padrão se repete em quase todas as unidades federativas, exceto para Amapá, Mato Grosso do Sul, Pará e Roraima.
Gráfico 6 — Distribuição de gênero por faixas salariais | Brasil e unidades da federação, 2020
Fonte: RAIS, 2020, elaboração própria.
Esses resultados apontam para as barreiras existentes na ascensão profissional de mulheres e como as desigualdades podem se manifestar em níveis diferentes quando desagregamos os dados. Além das nuances existentes entre as unidades da federação, os diferentes níveis de governo — municipal, estadual e federal — também apresentam distinções na representatividade burocrática.
O gráfico a seguir apresenta a proporção de vínculos por gênero e cor, divididos em todos os cargos, diretoria ou gerência, para cada uma das esferas de governo.
Mulheres negras são maioria no serviço público municipal (34,7% dos vínculos), seguidas por mulheres brancas (29,5%) e homens negros (21,4%). No entanto, ao olharmos apenas para cargos de direção e gerência no nível municipal, elas correspondem a apenas 22,9% das gestoras. Mulheres também são maioria no serviço público estadual, e apenas no nível federal homens brancos são maioria, com presença de 32,6%.
Gráfico 7 — Distribuição da proporção de vínculos totais e de liderança por gênero e cor | Esfera de governo, 2022
Fonte: PNADc, 2022, elaboração própria.
Ao compararmos os vínculos totais com os vínculos de liderança, além dessa inversão de posição de mulheres brancas e mulheres negras, no nível estadual a proporção de pessoas negras em cargos de liderança se retrai bastante se comparada à presença que têm nos vínculos totais.
No nível federal, a proporção de mulheres se encurta ainda mais, com apenas 11,8% de gestoras negras8.
Ao olharmos para a razão salarial de mulheres e homens, no geral, e a razão salarial de mulheres negras em relação a homens brancos, mesmo indicador utilizado na comparação de países, percebemos que essas desigualdades se acentuam.
Gráfico 8 — Razão salarial entre homens e mulheres e homens brancos e mulheres negras por esfera de governo | 2022
Fonte: PNADc, 2022, elaboração própria.
O nível estadual apresenta a pior desigualdade salarial, com uma razão de 0,71 (mulheres recebem em média 71% do salário médio de homens). Ao compararmos homens brancos e mulheres negras, essa razão passa para 0,54. E, ao compararmos esse perfil quando estão em cargos de liderança, a razão é de 0,46. Em outras palavras, mulheres negras recebem em média 46% do salário médio de homens brancos quando ambos estão em cargos de liderança.
Dentro da razão salarial de mulheres negras em relação a homens brancos, os valores em cargos de liderança são sempre menores para os três níveis, o que não acontece na razão de mulheres em geral em relação a homens em geral. No nível federal, por exemplo, a razão em cargos de liderança para todas as mulheres e todos os homens vai para 0,98 (antes estava em 0,93). Contudo, há uma brusca queda na razão salarial de mulheres negras e homens brancos quando comparamos os cargos em geral e os cargos de liderança nos níveis estadual e federal. Mulheres negras em cargos de liderança recebem 46% e 49% do salário médio de homens brancos nesses dois níveis, respectivamente.
Ou seja, ao adicionarmos as variáveis de cor/raça, notamos que as mulheres brancas têm salários que puxam os valores para cima, enquanto as mulheres negras têm médias salariais menores. Para complementar essa conclusão, analisamos também a razão salarial de mulheres brancas e homens negros para os três níveis. Em todos eles, a média salarial de mulheres brancas ultrapassa a média salarial de homens negros9.
Há uma desigualdade salarial nos três níveis de governo entre homens e mulheres, porém, as desigualdades se manifestam de diferentes formas a depender da cor/raça da mulher. Mulheres brancas, mesmo recebendo menos que homens brancos, ainda têm média salarial maior que a de homens negros. Mulheres negras, por outro lado, sempre têm médias salariais mais baixas.
Como melhorar?
Na análise que a República.org fez em 2018, a pesquisadora Gabriela Lotta já havia alertado:
As profissões do cuidado, que são muitas no Estado, nas áreas de saúde e educação, por exemplo, são histórica e estruturalmente profissões femininas, e também são histórica e estruturalmente profissões que recebem menos. Quando você olha o cálculo da média salarial por gênero, isso se reflete. Não é que o Estado paga menos para mulheres, mas elas estão em carreiras com salários menores (Lotta, 2018).
Além da questão da divisão sexual do trabalho, chama atenção a segregação vertical que ocorre com a falta de subsídios para que grupos sub-representados cheguem a altos cargos na administração pública.
Segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) de 2018, apenas 2,7% dos 5.568 municípios brasileiros têm política de priorização de cargos de chefia e assessoramento para mulheres. Quando as unidades da federação foram consultadas no mesmo ano, nenhuma delas confirmou ter a política. Essas iniciativas, acompanhadas por outras políticas e por frentes que atraiam mulheres para postos diversos e cargos de liderança, podem mitigar essas disparidades de gênero e devem estar acompanhadas de um olhar interseccional de raça e gênero uma vez que, quando olhamos mais de perto para os dados, percebemos a disparidade existente também entre mulheres brancas e mulheres negras.
MULHERES TRANSGÊNERO NO SETOR PÚBLICO
A busca de dados sobre a população LGBTQIAP+ é um desafio na produção de dados públicos: não há um registro inclusivo para essas pessoas em bases de dados administrativas ou surveys. Os campos que abordam gênero contam apenas com as alternativas “masculino/homem” e “feminino/mulher”, ou no máximo oferecem uma opção de “outro” ou “não informado”. Em junho do último ano, a República.org organizou um estudo sobre a presença da população LGBTQIAP+ nos Planos Plurianuais (PPA) de estados e suas capitais em que foi destacada a dificuldade de encontrar pesquisas contendo os campos de identidade de gênero e orientação sexual.
A ausência desses campos e a restrição das alternativas a um formato binário são características presentes nas principais pesquisas sobre o mercado de trabalho, como é o caso da RAIS (Relação Anual de Informações Sociais) ou da PNADc (Pesquisa Nacional Amostral de Domicílios contínua), nos sistemas de pessoal do setor público, como o SIAPE (Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos), e em outros portais de transparência e até em pesquisas demográficas, como o censo decenal do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística)10.
Reservamos este espaço para destacar essa lacuna excludente na produção de dados públicos e ressaltar que não foi possível abordar a situação de mulheres transgênero que trabalham no serviço público devido à falta de informações sistematizadas.
É importante notar um avanço no contexto político brasileiro: pela primeira vez na história do país, temos mulheres transexuais no Congresso Nacional. Em 2022, foram eleitas as deputadas federais Erika Hilton (PSOL-SP) e Duda Salabert (PDT-MG), que assumiram seus mandatos em 2023 na Câmara dos Deputados. Pelo histórico de ambas em movimentos sociais, podemos esperar uma representação ativa na casa legislativa.
NOTAS
[1] Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
[2] Os vínculos do setor público aqui contabilizados se referem tanto a vínculos civis como também a vínculos militares. O número mencionado acima de 61% de mulheres se refere apenas aos vínculos civis. Os cargos de gerência e direção são apenas de civis.
[3] Um exemplo de projeto que explora as características mais voltadas para uma representação ativa é o “Elas no Congresso”.
[4] Hirata, H., & Kergoat, D. (2007). Novas configurações da divisão sexual do trabalho. Cadernos de Pesquisa, 37, 595-609.
[5] Para elaboração dos Worldwide Bureaucracy Indicators (WWBI), são consultadas diversas bases de dados a fim de obter as informações para cada país. No caso brasileiro, a pesquisa consultada foi a PNADc.
[6] Suécia e Estados Unidos não foram considerados, pois não tinham esses indicadores calculados.
[7] Para mais detalhes sobre o relatório, acessar: https://republica.org/wp-content/uploads/2023/03/Mulheres-lideres-no-setor-publico-da-America-Latina-e-do-Caribe-lacunas-e-opportunidades-1.pdf. O estudo também aponta para dados que falam sobre a segregação horizontal, questão que não aprofundaremos na presente análise.
[8] Essa ausência de pessoas negras do nível Federal foi explorado em nosso estudo “Onde estão os negros no serviço público?”.
[9] As razões para os três níveis foram: 1,45 para o nível federal, 1,26 para o estadual e 1,46 para o municipal.
[10] No início de 2022 o IBGE fez o primeiro levantamento de homossexuais e bissexuais do instituto tendo como fonte a Pesquisa Nacional de Saúde (PNS). Entretanto, a pesquisa não contemplou a população transgênero e travestis. O instituto já recebeu pressões de movimentos sociais para inclusão de campos de identidade de gênero e orientação sexual em seu censo demográfico. O IBGE divulgou uma nota ao negar a inclusão dos campos para o censo, afirmando que os mesmos seriam inclusos em futuras pesquisas nacionais. A nota pode ser acessada em: https://static.poder360.com.br/2022/06/IBGE-Censo-2022-orientacao-sexual.pdf.
EQUIPE RESPONSÁVEL
Carla Nascimento
Pamela Leme
Paula Frias
Stella Tó
Vanessa Campagnac
A República.org é um instituto brasileiro fundado em 2016 com o objetivo de apoiar a gestão de pessoas do serviço público no país. Com sede no Rio de Janeiro, a entidade apoia e desenvolve iniciativas em diversas áreas para estimular a cultura de inovação, o espírito público e o reconhecimento de profissionais públicos nos governos.
